L.G. Min. Interno 31/12/2010

1. Come è noto, le linee guida del 12 agosto 2010, adottate da questo Comitato, relative alla fase della «ricostruzione pesante» in Abruzzo, contengono già alcuni cenni al problema dei controlli antimafia concernenti gli interventi di riabilitazione o di ricostruzione di edifici privati. Tuttavia, in quel documento se ne parla in un'ottica del tutto particolare, sottolineando come tali interventi, nel caso previsto, ad esempio, dall'articolo 7 del decreto n. 3 del 9 marzo 2010, adottato dal Presidente della Regione Abruzzo, Commissario delegato per la ricostruzione, risultino talora interessati da specifiche modalità attuative che contemplano l'individuazione, con procedura ad evidenza pubblica, di un unico soggetto attuatore, tramite programma integrato, degli interventi pubblici e privati.

In e

3. Si premette che questo Comitato, per le ragioni esplicitate nelle linee guida dell'8 luglio 2009 e del 12 agosto 2010, ha ritenuto necessario anticipare l'attuazione di determinate forme di controllo antimafia che la legge 77/2009, di conversione del D.L. 39/2009, prevede vengano disciplinate con D.P.C.M.. Tale orientamento lo si è affermato dapprima in relazione alla tracciabilità dei flussi finanziari, ed è stato in seguito ribadito con riferimento all'istituzione presso le prefetture di L'Aquila, Teramo e Pescara delle cosiddette «whitelist», in cui sono iscritti fornitori e prestatori di servizi considerati non soggetti a rischio di inquinamento mafioso.

Con riguardo alla tracciabilità finanziaria la presente linea guida ter, in coerenza con le rilevate esigenze di uniformità complessiva dei presidi di trasparenza e di legalità, intende estendere le prescrizioni già indicate con i precedenti documenti di indirizzo dell'8 luglio 2009 e del 12 agosto 2010, anche ai soggetti privati a cui innanzitutto sono riconosciuti i contributi previsti dalle OO.P.C.M. del 6 giugno 2009, n. 3779, del 9 luglio 2009, n. 3790, e del 15 agosto 2009, n. 3803, venendo, per l'effetto, ad interessare gli inter

4. Quanto agli strumenti di pagamento, occorre tener presente che, a mente del decreto legge 12 novembre 2010, n. 187, che ha recentemente novellato alcune disposizioni dell'articolo 3 della legge 136/2010, le procedure di tracciamento possono anche prevedere l'utilizzo di strumenti diversi dal bonifico, bancario o postale, «idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni.» Ne deriva, dunque, che occorre prioritariamente definire sul piano interpretativo quale ulteriore e diverso strumento di pagamento rispetto al bonifico corrisponda al requisito della «piena tracciabilità».

Questo Comitato, sentiti ABI e UIF, ritiene che il requisito in questione (che sembra voler indicare, con l'uso dell'aggettivo «piena», un quid pluris, un elemento differenziale rispetto alla semplice tracciabilità) non sia certamente riducibile al mero vincolo a non utilizzare il contante (ovvero a comprimere al minimo le operazioni di siffatto tipo) e, nello stesso tempo, nemmeno possa considerarsi limitato al concorrente obiettivo di stimolare sistemi di pagamento che si avvalgano di specifici intermediari abilitati (rappr

5. Con riguardo alla necessità che venga individuata un'informazione tracciante, l'articolo 3 della legge 136/2010, da considerarsi in materia norma generale di riferimento (nella cui orbita vanno considerate attratte anche le procedure di tracciamento riguardanti erogazioni e concessioni di pubbliche provvidenze, quando siano previste, come nel caso di specie, per finalità di prevenzione antimafia), offre un autorevole punto di riferimento allorché ha originariamente stabilito che lo strumento di pagamento debba contenere anche il codice unico di progetto, CUP, relativo «all'investimento pubblico sottostante».

Anche la successiva recentissima novella operata con il decreto legge 12 novembre 2010, n. 187 conferma tale assunto e potremmo dire che lo ribadisce con maggiore incisività e forza; ciò in quanto mentre nella previgente versione il comma 5 dell'articolo 3 della menzionata legge 136 prevedeva che il CUP fosse obbligatoriamente inserito nel bonifico bancario o postale, nella attuale stesura tale obbligo di inserimento è previsto per tutti gli strumenti di pagamento utilizzati e viene esteso anche al Codice identificativo di gara (CIG), attribuito dall'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Quest'ultima indicazione, in coerenza con la finalità di assegnare alle movimentazioni finanziarie un'informazione tracciante N3 che operi con le stesse proprietà di un codice identificativo, sembra, peraltro, richiedere, per quanto attiene agli interventi di ricostruzione eseguiti da privati, un necessario chiarimento, che è oggetto del paragrafo seguente.

Riguardo, invece, agli interventi pu

6. Le procedure di tracciamento finanziario non possono prescindere da un apparato sanzionatorio. Le sanzioni debbono essere considerate, infatti, un indispensabile completamento del sistema di controllo finanziario. In questa consapevolezza, le linee guida dell'8 luglio 2009, ribadite anche dalle successive del 12 agosto 2010, hanno previsto l'applicazione di sanzioni accessive ai contratti e subcontratti dell'intera filiera, graduate a seconda della gravità della violazione commessa in maniera da risultare correttamente afflittive e anche pienamente comprese dai soggetti cui sono rivolte. In effetti, le sanzioni previste hanno perseguito il principale scopo di evitare che comportamenti improntati da trascuratezza, disattenzione, errore colpevole, eccetera, potessero mettere in pericolo il corretto funzionamento del sistema di tracciatura, finendo con il compromettere un'imprescindibile esigenza di trasparenza.

Con l'entrata in vigore della legge 136/2010, che ha introdotto all'articolo 6 sanzioni amministrative pecuniarie correlate ad una violazione delle procedure di tracciamento previste dal precedente articolo 3, si pone la necessità di qualche chiarimento per quanto riguarda, intanto, gli interventi di ricostruzione postsisma in Abruzzo che ricadano nel regime pubblicistico.

È evidente, dato il carattere generale della disciplina recata dalla legge 136/2010, che le sanzioni amministrative pecuniarie si applicano ai contratti in questione stipulati successivamente alla data di entrata in vigore della stessa legge 136 (7 settembre 2010) e ai contratti e subcontratti da essi derivanti, come è stato precisato dal decreto legge 187/2010. Per i contratti e subcontratti che non ricadano in questo preciso novero, in quanto sottoscritti, stipulati o approvati antecedentemente alla citata data, il decreto legge 187, più volte citato, ha previsto all'articolo 6, c

7. Le procedure di tracciamento finanziario delineate nei paragrafi precedenti, nella logica di non introdurre a carico del privato e delle amministrazioni concedenti adempimenti inutilmente onerosi e in contrasto con l'esigenza di celerità con la quale andranno eseguiti i lavori di ricostruzione postsisma, risultano fondate su pochi ed essenziali elementi, peraltro in parte insiti nel sistema stesso con il quale i benefici in questione sono stati finora erogati. Per maggiore chiarezza viene qui riportato un quadro di sintesi che specifica per ciascun attore delle procedure le relative incombenze.

Per quanto riguarda il privato destinatario del contributo gli adempimenti e le cautele a cui questi dovrà corrispondere ed uniformarsi sono i seguenti:

— specificare nella domanda di contributo il numero di conto corrente, bancario o postale, su cui andrà corrisposta l'elargizione; si ribadisce che il conto può essere destinato anche ad altre operazioni finanziarie del tutto estranee al finanziamento concesso;

— utilizzare, per quanto detto in merito alla piena tracciabilità, il bonifico, bancario o postale, per tutti i pagamenti eseguiti in favore dell'impresa appaltatrice, indicando sempre il CUP relativo al

8. Le prescrizioni indicate si applicheranno innanzitutto alle procedure di concessione relative a domande di contributo che risultino presentate alla data di pubblicazione del presente documento nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana. Per le domande presentate in data antecedente, si ritiene di precisare che l'applicazione della presente linea guida si estenderà a quelle in itinere, intendendosi per tali le domande di contributo per le quali non risulti disposto ancora l'accoglimento, né in via definitiva, né provvisoria, in quanto il Comune non si sia pronunciato in merito alla spettanza del contributo.

In tal caso le procedure dovranno sollecitamente essere adeguate con l'attribuzione del CUP,N10 che andrà immediatamente comunicato al privato richiedente, nonché con la conformazione del contratto di appalto alle previsioni contenute nel paragrafo 6, a mezzo di introduzione della clausola di tracciabilità di cui si fa ivi cenno.

Sarà cura e nell'interesse stesso del privato informare quanto prima il Comune dell'avvenuto adeguamento del contratto di appalto allegandone copia.

8.1. Per quanto attiene alle domande accolte, appare ragionevole che l'esigenza di non sobbarcare il privato di defatiganti incombenze e di non rallentare in alcun modo l'esecuzione dei lavori, venga tuttavia coniugata con le esigenze del tracciamento finanziario. Si coglie l'occasione per precisare che le procedure di trasparenza finanziaria rappresentano una forma di tutela anche nei confronti dello stesso beneficiario del contributo. Sembra legittimo, infatti, ritenere che il requisito della qualità dell'esecuzione dei lavori, cui si collegano direttamente le aspettative e

9. Si richiamano innanzitutto, in questa parte della direttiva, le considerazioni svolte in premessa, concernenti l'esigenza che l'attività gestita dai soggetti privati sia fatta oggetto di cautele volte a contrastare il rischio evidente che l'assenza o la particolare carenza di controlli antimafia possa rappresentare un fattore di vulnerabilità e di criticità per la tenuta della legalità dell'intero sistema degli interventi di ricostruzione.

Va premesso che i controlli antimafia partecipano, in questa chiave, alla necessità di una governante complessiva che si ponga l'obiettivo di una diffusa trasparenza degli interventi avendo di vista l'obiettivo di promuovere una «qualità del costruire» imprescindibilmente legato al tema della legalità e dell'antimafia.

In questa prospettiva non possono non valorizzarsi elementi di novità che si traggono dalle esperienze di collaborazione istituzionale più recenti, quali, in particolare, il Protocollo di legalità tra il Ministero dell'interno e la Confindustria del 10 maggio 2010, laddove si richiamano significativamente i principi della libertà di impresa e della concorrenza leale e si fa cenno all'esigenza di contribuire alla tutela di tali principi con l'attivazione di misure di salvaguardia finalizzate a contrastare l'azione della criminalità organizzata, basate su un rapporto di cooperazione e sinergia con le Autorità di sicurezza.

Si rileva come in tale Protocollo sia stato affermato l'impegno del Ministero dell'interno ad incentivare il ricorso allo strumento dell'accesso ai cantieri «al fine di un compiuto monitoraggio delle attività imprenditoriali, anche private, mirato alla verifica degli appalti, dei subappalti e dei fornitori».

È da sottolineare, poi, l'impegno delle imprese, sancito nello stesso Protocollo, a far sì che la scelta dei partners commerciali, fornitori e subappaltatori, responsabilmente orientata, basandosi su liste di operatori economici preventivamente qualificati dal punto di vista tecnico, finanziario ed etico (vendor list).

In questo senso si coglie l'impegno a promuovere in maniera diffusa l'affermazione di regole di gestione dei rapporti contrattuali improntate a criteri di affidabilità e sicurezza che si concretano in forme di self-cleaning in attuazione delle quali il partner commerciale viene espulso dalla vendor-list in conseguenza del venir meno dei requisiti di inclusione.

Appare dunque evidente l'obiettivo di crear

10. Si è appena detto al paragrafo precedente come non occorra che il privato o l'impresa richiedano formalmente alla Prefettura competente il rilascio di informazioni antimafia. Tale indicazione tiene conto e tende a valorizzare «risorse di sistema» che rendano più fluidi i percorsi amministrativi e, al tempo stesso, sgravino i privati da oneri non necessari. Infatti, con l'allegazione del contratto di appalto, l'amministrazione concedente e, per l'effetto, il sistema di gestione pubblica delle domande di contributo economico, che fa perno anche sul database della Struttura Tecnica di Missione, viene in possesso dell'elemento informativo necessario all'attivazione della fase di controllo consistente nell'identificazione dell'impresa che ha assunto l'appalto ed è in ogni momento in condizione di corrispondere ad esigenze informative espresse dalle strutture e dagli organismi deputati: Gruppo Interforze, GICER, Centro Operativo DIA, ecc.

Per ciò che attiene poi ai partners economici dell'appaltatore, in particolare ai fornitori e prestatori di servizi cosiddetti «sensibili», il problema tende ad essere trasferito e risolto a monte, e cioè, come si è rilevato, attraverso l'istituzione delle white list.

Vi è poi una valutazione di fondo, che attiene alla «sostenibilità amministrativa» di un sistema che imperniasse la fase dei controlli antimafia e ne facesse discendere l'attivazione dalle migliaia di richieste di informazioni provenienti dalle minuscole «stazioni appaltanti» in cui sarebbero costretti a trasformarsi, loro malgrado, i privati che hanno in gestione i singoli interventi di ricostruzione. Sono del tutto evidenti i rischi di entropia, come altrettanto evidente è il disagio che gli stessi diretti interessati finirebbero col subire senza un reale beneficio di sistema.

10.1 Su un piano collatera

11. Il sistema di controllo descritto si impernia sul coordinamento orizzontale delle Istituzioni pubbliche e degli altri soggetti coinvolti, tra i quali, per le motivazioni esposte, assumono particolare rilievo le Associazioni imprenditoriali e le OO.SS. di categoria per l'azione sinergica e la collaborazione che possono senz'altro offrire sotto molteplici aspetti, e in particolare:

— nella divulgazione e conoscenza delle linee guida e delle best practices indicate;

— nel prestare assistenza e consulenza, attraverso le loro articolazioni territoriali alle imprese che ne facciano richiesta (eventualmente istituendo punti di customer care accessibili anche telematicamente) e, in particolare, nel dare supporto alle PMI che abbiano difficoltà di gestione degli adempimenti loro ascritti, soprattutto relativi al rispetto delle procedure di tracciamento finanziario;

— nella sensibilizzazione delle imprese affiliate, al fine di