Circ.Min. Interno 09/08/1979, n. 19

Vista la relazione in data 30 ottobre 1978 con la quale il Ministero dell'interno, Ufficio studi e legislazione, chiede il parere del Consiglio di Stato in ordine ad una questione concernente l'interpretazione degli artt. 2 e 4 della legge 26 luglio 1965, n. 966, nella parte in cui concernono gli obblighi e i poteri di intervento degli organi dello Stato nella prevenzione degli incendi.

Esaminati gli atti e udito il relatore;

Ritenuto in fatto

Riferisce il Ministero che due recenti episodi, di cui al noto e gravissimo incidente verificatosi negli impianti industriali della Società Icmesa di Seveso, hanno fatto avvertire in modo particolarmente acuto per l'Amministrazione l'esigenza di una appropriata indagine in ordine alla normativa contenuta in tema di prevenzione incendi nella legge 26 luglio 1965, n. 966, ed in particolare circa la effettiva portata degli obblighi e dei poteri di intervento previsti da detta normativa da parte di determinati organi dello Stato.

I due episodi sono:

- il deferimento a giudizio di responsabilità contabile per la rivalsa del danno subito dalla finanza pubblica in dipendenza dei fatti di Seveso, di varie persone, fra cui i Comandanti provinciali dei vigili del fuoco succedutisi in Milano dal gennaio 1965 con l'addebito (ravvisato quale inadempienza relativa alla ripetuta normativa) di non aver dato notizia al Prefetto che detti impianti erano sprovvisti del certificato di prevenzione incendi;

- l'iniziativa (strettamente correlata col deferimento predetto) con la quale il Comandante provinciale dei vigili del fuoco di Milano ha ultimamente segnalato a quel Prefetto che, in atto, alcune grosse industrie operanti nel territorio di quella provincia sono sprovviste del certificato di prevenzione incendi e ha preannunciato ulteriori analoghe comunicazioni a mano a mano che casi del genere avranno ad emergere. E' stato in relazione a tale iniziativa che il Prefetto di Milano ha rappresentato l'esigenza di chiare norme di comportamento, che evitino la presunzione di determinazioni che potrebbero essere ritenute giuridicamente errate e foriere di responsabilità.

Ciò premesso, nella considerazione che occorra fornire con l'urgenza del caso, le opportune norme di indirizzo per la dovuta azione dei competenti organi chiamati ad intervenire al riguardo, il Ministero passa ad approfondire quanto in proposito emerge dalla normativa contenuta nella legge 26 luglio 1965, n. 966, che regola la fattispecie, cominciando dall'art. 2 di questa che impone all'esercente di depositi ed industrie pericolose l'obbligo di richiedere le visite ed i controlli di prevenzione. Per ottemperare a tale obbligo, gli interessati devono presentare domanda al Comando provinciale dei vigili del fuoco competente per territorio; in caso di inosservanza di tale obbligo e fino al suo adempimento, gli interessati, oltre ad andare soggetti alle eventuali sanzioni penali, possono andare incontro alla sanzione di carattere amministrativo, prevista dalla medesima norma, quale la sospensione della licenza, "che può essere disposta dal Prefetto".

Espone il Ministero che non sembra esservi dubbio che la concezione del legislatore sia stata di imporre all'interessato un comportamento attivo, consistente nel promuovere con l'osservanza di determinate modalità le visite ed i controlli di prevenzione incendi, e di prevedere esplicitamente, ove detto comportamento attivo manchi ed in aggiunta alla applicazione delle sanzioni di carattere penale previste dalle norme che regolano singole fattispecie, il possibile intervento del Prefetto per la sospensione della licenza "fino all'adempimento dell'obbligo".

Alcuna indicazione vi è, però, nella norma circa chi è tenuto a segnalare al Prefetto che si è verificata la situazione di inadempienza di cui si parla, segnalazione intesa a porre detto organo in grado di esaminare se sia il caso o meno di disporre la sospensione. Tale mancata indicazione non può non intendere altro che la detta segnalazione può essere fatta da chiunque abbia cognizione del fatto.

Ovvio sembra allora al Ministero che in tale lata visione, la segnalazione al Prefetto può bene avvenire anche da parte del Comando provinciale dei vigili del fuoco, qualora in un qualunque modo, ne sia venuto a conoscenza. Pur dicendo in un qualunque modo, il Ministero tiene ad aggiungere subito che al Comando provinciale dei vigili del fuoco non è, però, fatto alcun carico di accertamento di ufficio della situazione dei depositi ed industrie pericolose esistenti nel territorio di competenza e pertanto che possono ben verificarsi casi di attività pericolose soggette al loro controllo, ma che, per il mancato comportamento attivo degli interessati, si svolgono senza che da parte del Comando se ne abbia la minima conoscenza e quindi senza la possibilità della conseguente segnalazione al Prefetto.

Dopo avere svolto le precedenti considerazioni in ordine al contenuto dell'art. 2, il Ministero passa all'esame del successivo art. 4, che regola in modo concreto gli accertamenti e i controlli di prevenzione incendi demandati ai Comandi provinciali dei vigili del fuoco, e che dispone, in sintesi, la compilazione da parte dell'Autorità amministrativa di un elenco delle industrie pericolose e la determinazione della periodicità delle visite nonché l'obbligo per le industrie di richiedere le visite e i controlli al termine di scadenza prescritto o anche prima in caso di variazioni delle lavorazioni o delle strutture.

Dalla dizione letterale della norma si evince chiaramente, secondo il Ministero, che la concezione seguita dal legislatore è stata che, scaduta la validità (pari alla periodicità delle visite) del certificato di prevenzione o ricorrendo l'ipotesi (indipendentemente dalla cennata periodicità) di cui al secondo comma, sorge nuovamente per l'esercente l'obbligo di richiedere altra visita al Comando provinciale dei vigili del fuoco per ottenere, espletati i nuovi accertamenti, il rinnovo del certificato.

Espone peraltro il Ministero che, mentre è chiaro che le modalità da seguire per l'osservanza di tale obbligo e quello per chiedere la nuova visita di prevenzione non possono essere che le stesse di cui al precedente art. 2, nulla fa pensare che la inosservanza dell'obbligo medesimo abbia per effetto una automatica applicazione delle restanti disposizioni contenute nell'art. 2 ed in particolare di quella più avanti partitamente esaminata la quale prevede che il Prefetto può disporre la sospensione della licenza fino all'adempimento dell'obbligo.

Conduce - ad avviso dell'Amministrazione - ad una tale interpretazione, in aggiunta al rilievo di fondo costituito dal tenore letterale dell'art. 4, la considerazione che nella specie trattasi di un potere straordinario attribuito al Prefetto che, per il suo particolare carattere e soprattutto per gli esiti che dispiega (si pensi alle conseguenze sul piano della produzione industriale e della occupazione) non può essere esercitato che nei casi esplicitamente previsti. Di più, viene sottolineato che le situazioni sono di molto differenti, tenuto conto che nel caso dell'art. 2, si ha l'ipotesi di chi avvia un'attività pericolosa in spregio al principio fondamentale che vuole che vengano preventivamente promossi i necessari assentimenti sotto il profilo della sicurezza, mentre nel caso dell'art. 4 si versa nella ipotesi meno grave, sempre sotto il profilo della sicurezza, di chi continua a svolgere l'attività a suo tempo consentita, lasciando però decorrere il termine per il nuovo accertamento e controllo e quindi versa nella inadempienza, che in molti casi può essere puramente formale, della mancata richiesta del nuovo certificato. Mentre nel primo caso si ha una situazione di grave abuso, che di per sé giustifica l'altrettanto grave misura della sospensione della licenza, prevista esplicitamente dalla norma, nel secondo la situazione è indubbiamente diversa e rispetto ad essa il ricorso al potere prefettizio di sospensione tornerebbe quanto meno sproporzionato.

Su una tale diversità di situazione, il Ministero ritiene che non possa non essersi soffermato il legislatore, allorché ha proceduto alla regolamentazione delle due diverse fattispecie e pertanto è dell'avviso che è ad una tale specifica valutazione che debba ascriversi il fatto che le due disposizioni sono letteralmente diverse.

Conseguenza inevitabile, ove si condivida la suesposta interpretazione che il Ministero ritiene di dare alle previsioni contenute nell'art. 4, dovrebbe essere che, non essendovi, per l'ipotesi della loro inosservanza da parte dell'esercente, la possibilità di esplicazione del potere prefettizio di sospensione attribuito solo nel più grave caso contemplato nell'art. 2, non sussisterebbe neanche il corrispondente obbligo a carico del Comando provinciale dei VV