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Circ. Min. Ambiente e Tutela Terr. e Mare 30/05/2017, n. 7619

Circolare esplicativa per l’applicazione del decreto ministeriale 13 ottobre 2016, n. 264.
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TESTO DELLA CIRCOLARE

Con decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare 13 ottobre 2016, n. 264 (in Gazzetta ufficiale del 15 febbraio 2017, n. 38, di seguito “Regolamento” o “Decreto”) sono stati adottati «Criteri indicativi per agevolare la dimostrazione della sussistenza dei requisiti per la qualifica dei residui di produzione come sottoprodotti e non come rifiuti». In considerazione dei molteplici quesiti pervenuti a questo Ministero su diversi profili interpretativi ed operativi, appare utile fornire in questa sede alcuni chiarimenti, in modo da consentire una uniforme applicazione ed una univoca lettura del provvedimento. Stante l’oggettiva complessità della disciplina, di origine interna ed europea, concernente l’utilizzazione dei sottoprodotti, e l’assenza di prassi interpretative lungamente consolidate, per una migliore applicazione del Decreto si ritiene utile fornire alcuni chiarimenti interpretativi, accompagnando la presente circolare con un Allegato tecnico-giuridico, che deve essere considerato parte integrante della medesima. A tale Allegato si rinvia, dunque, sin d’ora, per l’approfondimento dei temi di seguito affrontati.


Come è noto, l’articolo 184-bis del d. lgs. n. 152 del 2006, al comma 1 prevede che, al fine di considerare i residui dei processi produttivi sottoprodotti anziché rifiuti, è necessario dimostrare la sussistenza delle seguenti condizioni: “a) «la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante ed il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto»; b) «è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi»; c) «la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale»; d) «l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana»”.


Il Regolamento n. 264 del 2016 non innova in alcun modo la disciplina sostanziale generale del settore. Se un residuo andrà considerato sottoprodotto o meno dipenderà, dunque, esclusivamente dalla sussistenza delle condizioni di legge sopra richiamate. Allo stesso modo, il Decreto non contiene né un “elenco” di materiali senz’altro qualificabili alla stregua di sottoprodotti, né un elenco di trattamenti ammessi sui medesimi in quanto senz’altro costituenti “normale pratica industriale”, dovendo comunque essere rimessa la valutazione del rispetto dei criteri indicati ad una analisi caso per caso, come anche precisato nell’articolo 1, comma 2 del Regolamento, ai sensi del quale «i requisiti e le condizioni richiesti per escludere un residuo di produzione dal campo di applicazione della normativa sui rifiuti sono valutati ed accertati alla luce del complesso delle circostanze».

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ALLEGATO TECNICO - GIURIDICO
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1. Premessa

Con decreto del Ministro dell’Ambiente e della tutela del territorio e del mare 13 ottobre 2016, n. 264 (in Gazzetta

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2. Scopo del decreto

L’articolo 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 – in rigorosa attuazione dell’articolo 5 della direttiva quadro in materia di rifiuti, n. 2008/98/CE – prevede che, al fine di considerare i residui dei processi produttivi sottoprodotti anziché rifiuti, è necessario dimostrare la sussistenza delle seguenti condizioni: “a) «la sostanza o l’oggetto è originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante ed il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto»; b) «è certo che la sostanza o l’oggetto sarà utilizzato nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da p

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3. Effetti giuridici

Come già evidenziato, l’intento del provvedimento normativo non è quello di innovare o modificare le condizioni che, ai sensi del comma 1 dell’articolo 184-bis del d.lgs. 152 del 2006, devono essere soddisfatte da una qualsiasi sostanza od oggetto per essere qualificato come sottoprodotto e non come rifiuto. Ciò si desume chiaramente dalle disposizioni del Decreto caratterizzate dalla maggiore vocazione sistemica. A questo riguardo vanno richiamati gli articoli 1, comma 1, e 4, comma 2. Ai sensi della prima disposizione, infatti, l’atto normativo in esame «definisce alcune modalità con le quali il detentore può dimostrare che sono soddisfatte le condizioni generali di cui all’

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4. Onere della prova e responsabilità

L’articolo 1 chiarisce che i requisiti e le condizioni richiesti per escludere un residuo di produzione dal campo di applicazione della normativa sui rifiuti sono valutati ed accertati alla luce del complesso delle circostanze e devono essere soddisfatti in tutte le fasi della gestione dei residui, dalla produzione all’impiego nello stesso processo, o in uno successivo.


A questo riguardo, l’articolo 4, comma 1, precisa che in ogni fase della gestione del residuo è necessario fornire la dimostrazione che sono soddisfatte tutte le condizioni richieste dalla legge. Sul punto, pare opportuno ribadire che – come del resto si è già avuto modo di notare – la disposizione da ultimo citata non innova il diritto sostanziale vigente circa le condizioni di legge perché un materiale possa venire qualificato sottoprodotto. Essa, infatti, si limita a precisare che, sin dal momento in cui il residuo viene generato, si deve poter fornire la prova che trattasi di un sottoprodotto. Analogamente va inteso l’articolo 5, comma 1, del Decreto, ai sensi del quale «il requisito della certezza dell’utilizzo è dimostrato dal momento della produzione del residuo». Queste disposizioni, in sintesi, evidenziano come la qualifica di sottoprodotto non potrà mai essere acquisita in un tempo successivo alla generazione del residuo, non potendo

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5. Documentazione contrattuale e scheda tecnica

Gli strumenti probatori indicati dal decreto sono la documentazione contrattuale e la scheda tecnica, di cui all’articolo 5, commi 4 e 5.


Il primo requisito della cui sussistenza si può formare la prova tramite il concorso della documentazione contrattuale, ovviamente, è quello della “certezza dell’utilizzo”, di cui all’articolo 184-bis, comma 1, lett. b). La possibilità di fornire la prova della sussistenza degli altri requisiti tramite tale documentazione dipenderà dallo specifico contenuto di quest’ultima, secondo quanto meglio precisato in seguito. Tramite la scheda tecnica, invece, gli operatori potranno fornire la dimostrazione della sussistenza di tutti i requisiti di cui all’articolo 184-bis, comma 1. È, dunque, ben possibile che anche chi dispone di una documentazione contrattuale si giovi della sua compilazione.


La scheda tecnica consente, infatti, di identificare i soggetti che intervengono nell’ambito della gestione del sottoprodotto (produttore, utilizzatore ed eventuali intermediari), di descrivere il processo di produzione da cui origina il sottoprodotto, nonché le specifiche tecniche del materiale che deve essere impiegato e le modalità di gestione dello stesso, fino all’utilizzo. Merita, peraltro, di essere chiarito sin d’ora che, in relazione alle diverse fattispecie, alcune delle parti indicate dalla scheda tecnica potrebbero non risultare compilabili se non in fasi successive a quelle della produzione del residuo. Viceversa, si deve notare come, nel caso in cui un operatore intenda produrre la scheda tecnica come strumento a supporto della dimostrazione della sussistenza dei requisiti previsti dalla legge, alcuni campi della scheda tecnica debbano essere necessariamente e soddisfacentemente riempiti.


Pare utile, al riguardo, fornire uno schema di riferimento.

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6. Dimostrazione della natura di sottoprodotto

6.1. Premessa

L’articolo 4 del Regolamento n. 264 precisa che le condizioni indicate dall’articolo 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006 devono poter essere dimostrate e sussistere, tutte, in ogni fase della gestione del residuo, dalla produzione, fino all’impiego del medesimo. Il Decreto intende mettere a disposizione degli operatori strumenti in grado di sostenerli nel fornire la relativa prova.


Al riguardo è possibile osservare quanto segue.


6.2. Origine del residuo da un processo di produzione il cui scopo primario è diverso dalla produzione dello stesso

Ai sensi dell’articolo 184-bis, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 152 del 2006, la sostanza o l’oggetto deve essere originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante e il cui scopo primario non è la produzione di tale sostanza od oggetto. Al riguardo, si precisa che la norma è volta a sottolineare la necessità che la sostanza o l’oggetto da qualificare come sottoprodotto sia un residuo di produzione e non, invece, un prodotto. Infatti, come chiarito all’articolo 2 del Regolamento e secondo quanto precisato nel documento della Commissione europea Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste (2012), è considerato come “prodotto” ogni materiale o sostanza che è ottenuto deliberatamente nell’ambito di un processo di produzione o è il risultato di una scelta tecnica. In tale ottica può essere opportuno precisare come – sempre secondo il citato documento della Commissione – va considerato un prodotto quel materiale frutto di un processo di produzione che avrebbe potuto anche essere organizzato in modo tale da non generarlo e che, quindi, è stato generato in modo deliberato. In altre parole, se il fabbricante ha scelto deliberatamente di produrre il materiale – magari anche modificando appositamente il processo di produzione – esso va considerato un prodotto e non un residuo, non ponendosi, quindi, la necessità di procedere alla verifica della sussistenza degli altri requisiti richiesti dalla legge per la qualifica dello stesso come sottoprodotto (in senso analogo cfr. anche Cass. pen., sent. n. 40109/2015).


Con riferimento alla nozione di processo di produzione, infine, ci si riferisce ad un processo che trasforma i fattori produttivi in risultati, i quali ben possono essere rappresentati da prodotti tangibili o intangibili, di talché anche la produzione può riguardare non solo i beni, ma anche i servizi e comprende non solo i processi tecnologici di fabbricazione dei componenti del prodotto e il loro successivo assemblaggio, ma anche processi di supporto all’attività di trasformazione, come manutenzione, controllo di processo, gestione della qualità, movimentazione dei materiali, ecc. Conclusioni similari – con specifico riguardo a quanto qui di più prossimo interesse – sono state confermate anche dalla giurisprudenza di legittimità (cfr. Cass. pen., sent. n. 41839 del 2008; Consiglio di Stato, sent. n. 4151/2013).


6.3. Certezza dell’utilizzo

Ai sensi dell’articolo 184-bis, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 152 del 2006, perché un residuo sia un sottoprodotto deve essere certo che esso «sarà utilizzato» nel corso dello stesso o di un successivo processo produttivo o di utilizzazione. È bene evidenziare come la norma legislativa sopra citata, conformemente, del resto, alla direttiva 2008/98/CE, nel richiedere che non vi sia dubbio circa il successivo utilizzo del residuo, ha lo scopo essenziale di evitare la sottrazione di un materiale alla disciplina dei rifiuti in presenza di una mera possibilità (o addirittura dell’impossibilità) di utilizzo dello stesso. Il sottoprodotto nasce con la certezza di essere riutilizzato senza particolari interventi manipolativi (così Cons. Stato, sent. n. 4151/2013).


In tale ottica deve, dunque, essere senz’altro esclusa la possibilità di allestire depositi a tempo indeterminato di materiali in vista di un loro possibile utilizzo futuro (cfr. la Guidance on the interpretation of key provisions of

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7. Deposito e movimentazione

La gestione e la movimentazione del sottoprodotto, dalla produzione fino all’impiego del medesimo, devono essere poste in essere in modo da assicurare, oltre all’assenza di rischi ambientali o sanitari, il mantenimento delle caratteristiche del residuo necessarie a consentirne l’impiego. Per tali ragioni, il Regolamento, nel fissare una serie di condizioni da risp

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8. Controlli e ispezioni

L’articolo 9 dispone che, «fermi restando i compiti di vigilanza e di controllo stabiliti dalle norme vigenti, le autorità competenti effettuano, mediante ispezioni, controlli e prelievi, le verifiche necessarie ad accertare il rispetto delle disposizioni di cui al presente decreto

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9. Piattaforma di scambio tra domanda e offerta ed elenco dei sottoprodotti

L’articolo 10 del decreto ministeriale 13 ottobre 2016, n. 264, rubricato «Piattaforma di scambio tra domanda e offerta», dispone quanto segue: «1. Per le finalità di cui all'articolo 4, comma 3, e per favorire lo scambio e la cessione dei sottoprodotti, le Camere di commercio territorialmente competenti istituiscono un apposito elenco in cui si iscrivono, senza alcun onere, i produttori e gli utilizzatori di sottoprodotti. 2. Nell’elenco è indicata, all'atto dell’iscrizione, oltre alle generalità e ai contatti dei soggetti iscritti, la tipologia dei sottoprodotti oggetto di attività. 3. L’elenco di cui al presente articolo è pubblico ed è consultabile su una sezione dedicata del sito internet della Camera di commercio o di un sito internet dalla stessa indicato». L’articolo 4, comma 3, a sua volta, prevede che «l produttore e l’utilizzatore del sottoprodotto si iscrivono, senza alcun onere economico, in apposito elenco pubblico istituito presso le Camere di commercio territorialmente competenti, ai sensi dell’articolo 10, comma 1».


Al riguardo, pare utile chiarire come tale disposizione non introduca un requisito abilitante per i produttori e gli utilizzatori di sottoprodotti, ma preveda la realizzazione di un elenco contenente le generalità degli operatori interessati a cedere o acquistare residui produttivi da impiegare, utilmente e legalmente, nell’ambito della propria attività, con finalità conoscitiva e di mera facilitazione de

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10. Impiego di biomasse destinate ad uso energetico

L’allegato I del Regolamento è dedicato ad una specifica tipologia di residui che possono costituire sottoprodotti: le biomasse residuali destinate all’impiego per la produzione di energia ed è suddiviso in due sezioni.


La sezione I, relativa alle biomasse residuali utilizzate per produrre il biogas, contiene un elenco delle principali norme che regolamentano tale impiego ed individua una serie di operazioni ed attività che possono considerarsi normali pratiche industriali nel caso in cui ricorrano le condizioni previste dall’articolo 6 del Regolamento.


Tale elenco di norme di riferimento, di operazioni e di attività deve considerarsi, in tutti i casi, solo riepilogativo ed indicativo, non avendo natura esaustiva.


La sezione II, relativa invece alle biomasse residuali utilizzate per la produzione di energia mediante combustione, si compone di due Parti.

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