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Sent. C. Stato 21/07/2010, n. 4783

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Appalti pubblici - Gara - Offerte anomale - Valutazione costo del lavoro - Anomalia - Necessità di grave scostamento dai valori tabellari ministeriali.

Nessuna norma di legge prevede una valutazione rigida ed automatica del costo del lavoro, disponendo, in particolare, l’art. 1 della L. 07/11/2000, n. 327 che le

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SENTENZA

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la prese

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FATTO

1. Il Comando provinciale dei Vigili del fuoco di ..., con lettere di invito in data 3.11.2004 indiceva una licitazione privata, da svolgere “con le modalità previste dagli artt. 69, 73, lett. c), 76 escluso ultimo comma e 89, lett. b) del Regolamento di contabilità di Stato (R.D. 23.5.1924, n. 827) ai sensi dell’art. 23 comma 1, lett. a) del D. Lgs. n. 157/1995, previa verifica dell’eventuale anomalia delle offerte secondo la procedura di cui all’art. 25 del citato D. Lgs., con il sistema delle offerte segrete da confrontarsi con il prezzo massimo complessivo triennale”, per l’appalto del servizio di pulizia, relativamente al periodo 1.1.2005 - 31.12.2007, della sede centrale del Comando predetto. In particolare, veniva precisato nella menzionata lettera di invito che non sarebbe stata considerata “congrua l’offerta nella quale il costo del lavoro previsto non rispetti quanto stabilito dal contratto collettivo nazionale per le imprese esercenti servizi di pulizia, dai contratti integrativi territoriali e dalle leggi in materia previdenziale ed assistenziale, risultanti da atti ufficiali ai sensi della L. 327/2000”.

Alla gara anzidetta partecipavano sia la soc. I. s.r.l. che la società E. s.c. a r. l., oltre ad altre sette concorrenti e, al termine di essa, l’apposita commissione - dopo aver richiesto alla società E. elementi giustificativi della offerta, ritenuta anormalmente bassa, e dopo avere rilevato la congruità della offerta stessa, alla stregua dei chiarimenti forniti dalla medesima società - aggiudicava l’appalto alla E. s.c. a r.l., mentre la società I. si classificava al secondo posto.

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DIRITTO

1. Deve rilevare preliminarmente il Collegio che, sulla base della normativa vigente al momento della insaturazione della controversia, non vi sono dubbi circa la correttezza della procedura seguita nel caso in esame dalla commissione aggiudicatrice dell’appalto in questione e circa, quindi, la inidoneità delle censure mosse nell’appello a contrastare le statuizioni della sentenza impugnata.

Ed invero, con riguardo alla detta normativa, da una parte, la legge 7.11.2000 n.327 (''valutazione dei costi del lavoro e della sicurezza nelle gare di appalto”) all’art.1, comma 4, ritiene "anormalmente basse" , ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 25 del D.Lgs. n. 157/1995, le offerte che, in modo evidente, si discostino dai parametri di cui ai commi 1, 2, e 3 dell'art. 1 della stessa legge n.327/2000, ossia quelli indicati in apposite tabelle ministeriali o, in mancanza, nei contratti collettivi del settore merceologico più vicino a quello preso in considerazione, nonché i parametri riferiti ai costi sulla sicurezza; dall’altra, l'art 25 del D.Lgs n.157/1995, comma 1, concernente le "offerte anormalmente basse", ritiene che "qualora talune offerte presentino carattere anormalmente basso rispetto alla prestazione, l'amministrazione aggiudicatrice, prima di escluderle, chiede per iscritto precisazioni in merito agli elementi costitutivi dell'offerta ritenuti pertinenti e li verifica tenendo conto di tutte le spiegazioni ricevute"; mentre lo stesso art. 25 cit, al comma 2, stabilisce che "l'amministrazione aggiudicatrice tiene conto, in particolare, delle giustificazioni riguardanti l'economia del metodo di prestazione del servizio o le soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone il concorrente per prestare il servizio, oppure l'originalità del servizio stesso, con l'esclusione, peraltro di giustificazioni concernenti elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, ovvero i cui valori risultano da atti ufficiali”.

Va preliminarmente osservato anche, dopo il detto richiamo alla normativa di riferimento, che la giurisprudenza amministrativa si è in proposito consolidata nel senso che "il mancato rispetto dei minimi tabellari, o, in mancanza, dei valori indicati dalla contrattazione collettiva non determina l'automatica esclusione dalla gara, ma costituisce un importante indice di anomalia dell'offerta che dovrà essere poi verificata attraverso un giudizio complessivo di rimuneratività”, consentendo, quindi, all’impresa di fornire le proprie giustificazioni in merito; sicché è stata disattesa “la pretesa di ritenere inammissibile a priori qualsiasi tipo di giustificazione relativa ai minimi tabellari del costo del lavoro”, ritenendosi legittimo “il comportamento tenuto dalla commissione di gara, che ha ammesso le giustificazioni relative al costo del personale presentate dall’aggiudicataria senza procedere all'esclusione automatica della stessa dalla gara in ossequio ai principi di diritto comunitario in materia di libera concorrenza" (ex multis, Cons. di Stato, Sez. VI, 3.5.2002, n.2334; 5.8.2005, n. 4196; Sez. V, 7.10.2008 n. 4847).

Alla stregua di quanto sopra esposto, la commissione aggiudicatrice, con riguardo al caso di cui trattasi, avrebbe dovuto escludere quindi, previa opportuna verifica, l'offerta della società E. soltanto ove avesse constatato che il costo orario medio del lavoro indicato nella propria offerta fosse risultato anormalmente più basso non già rispetto al costo-base indicato nella tabella oraria, bensì rispetto al suddetto costo al netto delle variazioni e oscillazioni considerate idonee a giustificare un importo inferiore rispetto al costo base.

2. Ciò posto, deve precisarsi che, per quanto riguarda l’ipotesi che qui interessa, né il bando di gara né la lettera di invito si sono discostati comunque dalle previsioni della sopra menzionata procedura.

Infatti, sia la lettera di invito, al capoverso decimo (nella parte in cui viene indicato che il Comando procedente "……non riterrà congrua l'offerta nella quale il costo del lavoro previsto non rispetti quanto stabilito dal contratto collettivo nazionale per le imprese esercenti servizi di pulizia, dai contratti integrativi territoriali e dalle leggi in materia previdenziale ed assistenziale, risultanti da atti ufficiali ai sensi della legge 327/2000"); sia il bando di gara, all’art.4, (nella parte in cui viene disposto che la procedura di aggiudicazione sarebbe avvenuta per "licitazione privata, previa verifica dell'eventuale anomalia delle offerte secondo la procedura di cui all'art. 25 del D. Lgs 157/95, e che in ogni caso l'aggiudicazione sarà subordinata alla verifica di congruità dell'offerta", evidenziano soltanto che offerte eventuali che indicassero un costo

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P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione VI, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe speci

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