Appalti pubblici: incentivi per funzioni tecniche in caso di affidamenti diretti

Caso di specie
Con il quesito 1829/2023 sottoposto al supporto giuridico del Servizio contratti pubblici del Ministero delle infrastrutture, è stato chiesto se gli incentivi per funzioni tecniche possano essere corrisposti anche per le attività relative all’acquisto di forniture, servizi e lavori, appaltate tramite affidamento diretto sia puro (ossia con un solo preventivo agli atti), che a seguito di acquisizione di più preventivi quale best practice.

Risposta al quesito
Con risposta al quesito, il servizio giuridico del Ministero ha richiamato il Parere della Corte dei Conti 173/2022, il quale ha evidenziato che:
- gli incentivi costituiscono un surplus di retribuzione che, in chiave premiale - e derogatoria rispetto al principio della onnicomprensività della retribuzione ordinaria - viene riconosciuto a dipendenti specificamente individuati per lo svolgimento di prestazioni altamente qualificate che, ove fossero svolte invece da soggetti esterni, sarebbero da considerare prestazioni libero-professionali, con conseguente incremento dei costi in termini di incarichi e consulenze a valere sul bilancio dell’ente pubblico;
- l'art. 113 del D. Leg.vo 50/2016 stabilisce quali sono le specifiche voci di costo che gravano sul piano economico dell’intervento, definisce il perimetro delle attività con riferimento alle quali può essere riconosciuto l’incentivo economico e indica principi, criteri e limiti quantitativi cui le amministrazioni devono attenersi nella modulazione e corresponsione dello stesso;
- in particolare, l'art. 113, comma 2, del D. Leg.vo 50/2016 prevede che - a valere sugli stanziamenti previsti per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti - le risorse finanziarie per gli incentivi siano destinate ad un apposito fondo in misura non superiore al 2% modulate sull’importo dei lavori, servizi o forniture posti a base di gara, per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti per le attività indicate; 
- il comma citato individua nell’importo posto a base di gara il parametro per il calcolo della percentuale da destinare al fondo incentivi, limitando, di conseguenza, l’ambito applicativo della previsione alle fattispecie in cui la scelta del contraente avvenga mediante valutazione comparativa formalizzata tra più operatori economici;  
- il previo esperimento di una procedura comparativa è stato dunque ritenuto - alla luce del tenore letterale dell’art. 113, comma 2, del D. Leg.vo 50/2016 che modula il 2% del fondo incentivante all’importo “posto a base di gara” - un presupposto necessario per il riconoscimento degli incentivi tecnici, nella forma, quantomeno, dello svolgimento di indagini di mercato e della comparazione concorrenziale tra più soluzioni negoziali;
- le procedure non comparative (quali gli affidamenti diretti) non sono invece idonee ai fini del riconoscimento degli incentivi tecnici.

Il servizio giuridico del Ministero ha poi ribadito che il presupposto necessario per il riconoscimento degli incentivi tecnici è l'esperimento di una procedura comparativa con accezione estesa anche a forme più ridotte e semplificate, riferibili quantomeno allo svolgimento di indagini di mercato e della comparazione concorrenziale tra più soluzioni negoziali che vincolano il committente alla valutazione tra le diverse offerte secondo canoni predeterminati, a contenuto più o meno complesso, secondo la diversa tipologia e oggetto del contratto da affidare.

Nuovo codice degli appalti
Si segnala che gli incentivi alle funzioni tecniche sono disciplinati dall'art. 45 del D. Leg.vo 36/2023 (Nuovo Codice dei contratti pubblici), il quale rinvia all’allegato I.10 per l’elenco delle attività da incentivare.
L'art. 45, comma 1, del D. Leg.vo 36/2023 stabilisce che le risorse per remunerare le attività tecniche gravano sugli stanziamenti previsti per le procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture. L'art. 45, comma 2, del D. Leg.vo 36/2023 prevede che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti destinano risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti a valere sugli stanziamenti di cui al comma 1, in misura non superiore al 2% dell’importo dei lavori, dei servizi e delle forniture, posto a base delle procedure di affidamento.
La Relazione illustrativa al nuovo Codice, indica che la nuova formulazione, stabilendo che le risorse per remunerare le attività tecniche gravano sugli stanziamenti relativi alle procedure di affidamento:
- estende la previsione alle attività tecniche relative a tutte le procedure e non solo all’appalto (quindi anche a partenariato pubblico privato e concessioni);
- supera, in tal modo, le difficoltà discendenti dalla vigente formulazione che, a parità di funzioni tecniche svolte, consentiva l’erogazione dell’incentivo ai dipendenti solo in caso di appalti ed escludeva tutte le altre procedure e gli affidamenti diretti.