Determ. Aut. Vigilanza Contratti Pubbl. 02/04/2008, n. 4

Considerato in fatto

Sono state sottoposte all’attenzione dell’Autorità alcune richieste di parere relative alle procedure da seguire per la realizzazione di opere pubbliche nell’ambito di accordi convenzionali stipulati con amministrazioni pubbliche, in particolare nell’ambito della disciplina dei piani di riqualificazione urbana (legge 4 dicembre 1993, n. 493) R e dei piani integrati di intervento (legge 17 febbraio 1992, n. 179).R

Stante il rilievo della questione ed il coinvolgimento di numerosi interessi di settore, è stata convocata un’audizione, alla quale hanno partecipato i rappresentanti del Ministero delle infrastrutture, dell’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE), dell’Associazione Nazionale Comuni d’Italia (ANCI) e della Associazione Nazionale Cooperative di Produzione e Lavoro (ANCPL).

Sono peraltro pervenuti apporti documentali anche da parte dell’Associazione Imprese Generali (AGI), e dell’Associazione Costruttori Edili di Roma e Provincia (ACER).

Considerato in diritto

1. In via preliminare, occorre rilevare che gli accordi convenzionali citati rientrano nel più ampio genus dei cosiddetti «programmi complessi», che a partire dagli anni ’90 sono stati introdotti nel sistema nazionale di governo del territorio, trasferendo sul piano negoziale sia i rapporti tra i soggetti pubblici coinvolti, sia quelli tra gli stessi soggetti pubblici e i soggetti privati interessati, attribuendo a questi ultimi un ruolo attivo nella politica di trasformazione territoriale. Detti programmi si caratterizzano, quindi, per rappresentare un complesso sistematico di interventi pubblici e privati accompagnato anche da un completamento delle opere di urbanizzazione, al fine di valorizzare qualitativamente l’ambito territoriale oggetto di intervento.

L’accordo sulla base del quale si dà attuazione al programma si fonda, sostanzialmente, su uno «scambio di prestazioni»: a fronte del riconoscimento al soggetto privato di diritti edificatori, vengono cedute dallo stesso privato aree e/o realizzate opere di adeguamento infrastrutturale e di trasformazione del territorio. Si tratta di ipotesi in cui, a compenso di benefici conseguiti dai privati (come ad esempio quelli derivanti da modificazioni di destinazione urbanistica di aree), questi si impegnano a realizzare, quale controprestazione in favore dell’amministrazione, opere di pubblico interesse.

Questi accordi trovano la loro espressione formale, in particolare, nelle convenzioni urbanistiche, il cui archetipo è la convenzione di lottizzazione prevista dall’art. 28 della legge n. 1150/1942 e si iscrivono a pieno titolo nell’alveo dell’amministrazione negoziata, ove l’esercizio del potere viene canalizzato nelle forme dell’accordo con i potenziali destinatari dei suoi effetti.

2. Ciò premesso, occorre ora chiedersi se le opere che il privato si impegna a realizzare mediante le convenzioni citate siano da ritenersi assoggettate alla disciplina comunitaria e nazionale vigente in materia.

A tal fine sembra opportuno, in primo luogo, richiamare la sentenza della Corte di Giustizia europea del 12/07/2001 (causa C-399/98), in materia di esecuzione di opere a scomputo degli oneri di urbanizzazione oggetto delle convenzioni di lottizzazione, così come disciplinata dalla normativa italiana di riferimento all’epoca vigente (D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380;