Circ. Dir.R. Friuli Venezia Giulia 21/09/2021, n. 60352

Con la legge regionale 14 maggio 2021, n. 6 (“Disposizioni in materia di finanze, risorse agroalimentari e forestali, biodiversità, funghi, gestione venatoria, pesca sportiva, attività produttive, turismo, autonomie locali, sicurezza, corregionali all’estero, funzione pubblica, lavoro, professioni, formazione, istruzione, ricerca, famiglia, patrimonio, demanio, sistemi informativi, infrastrutture, territorio, viabilità, ambiente, energia, cultura, sport, protezione civile, salute, politiche sociali e Terzo settore. Legge regionale multisettoriale 2021”) sono state introdotte rilevanti ed innovative misure in ambito edilizio (cfr. Capo VII “Disposizioni in materia di infrastrutture, territorio e viabilità”, articoli da 106 a 121), che con la presente circolare si intende analizzare e commentare al fine di offrire un indirizzo interpretativo agli operatori del settore funzionale alla gestione uniforme e standardizzata sul territorio, enucleando le ragioni che hanno condotto a tali significativi sviluppi del settore.

La legge regionale 6/2021 - approvata su iniziativa Giuntale, confluita nella predisposizione del disegno di legge regionale 130/2021 - è stata pubblicata sul 1° supplemento ordinario n. 15 del 19 maggio 2021 al BUR n. 20 del 19 maggio 2021 ed è in vigore dal 20 maggio 2021 (giorno successivo alla sua pubblicazione, cfr. art. 172). Per ragioni di opportunità si è ritenuto di attendere il decorso del termine previsto per eventuali impugnative statali in sede di Corte Costituzionale (ndr: 18 luglio 2021) prima dell’emanazione della presente circolare: impugnazioni che entro la scadenza non risultano effettuate, garantendo quindi maggiore stabilità ai dispositivi di legge da poco entrati in vigore (salvo giudizi di legittimità costituzionale in via incidentale, sempre promuovibili).

L’obiettivo trainante delle modifiche apportate al Codice regionale dell’edilizia consiste nella definizione di misure che possano agevolare le procedure connesse alla fruizione degli incentivi fiscali attualmente in essere a livello nazionale per interventi di recupero edilizio, promuovendo e facilitando l’ottenimento delle condizioni propedeutiche alla messa in opera dell’intervento oggetto di contribuzione. In tale ottica, le principali novità riguardano:

- l’allineamento della definizione di ristrutturazione edilizia (e della connessa definizione di ampliamento, frequentemente correlata al mero recupero conservativo o sostitutivo) al quadro giuridico di riferimento vigente a livello nazionale, in modo da semplificare l’onere dichiarativo di parte e la correlata attività istruttoria e di accertamento, ma anche certificativa (cfr. art. 34, c. 7, L.R. 19/2009), rimessa in capo al Comune. Va fin da subito evidenziato con fermezza che per l’accesso alle agevolazioni fiscali rimane confermata la necessità di valutare l’opera in base al D.P.R. 380/2001, il quale rimane l’unica fonte di riferimento per quanto concerne l’ammissibilità degli interventi ad una delle detrazioni fiscali in vigore e la conseguente determinazione del quantum di agevolazione eventualmente spettante. Con l’occasione è stata rimodulata anche la definizione di manutenzione straordinaria, sulla scorta di quanto previsto a livello statale; inoltre, sempre al fine di evitare l’insorgere di dubbi applicativi per interventi oggetto di detrazione è stata precisata la definizione di ampliamento (cfr. art.4, comma 1, lett. b), coordinandola con la nuova definizione di ristrutturazione edilizia;

- la riduzione dei carichi sanzionatori di natura pecuniaria in rapporto agli abusi vetusti, estendendo il criterio di proporzionalità inversa già introdotto con L.R. 13/2014 in relazione a talune fattispecie di cui al Capo VI della L.R. 19/2009. Pur non derivando dal mero decorso temporale un effetto estintivo per le violazioni amministrative e connesse sanzioni pecuniarie, il legislatore regionale ha ritenuto di ridefinire il quadro sanzionatorio in ragione del tempo trascorso: più la violazione è risalente nel tempo, maggiore è la scontistica applicabile e, quindi, minore la somma da versare a titolo di sanzione amministrativa di natura pecuniaria (inalterata, come ovvio, la disciplina concernente la sanzione principale di carattere demolitorio o gli eventuali riflessi in campo penale);

- la definizione di nuovi istituti acceleratori diretti a comprimere i tempi connessi alla verifica della conformità e regolarizzazione degli abusi finalizzate all’attuazione di interventi di nuovi interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente (cfr. nuovi articolo 53-bis e 53-ter L.R. 19/2009);

- la garanzia dell'efficacia per le agibilità rilasciate, una volta decorso il termine previsto a livello nazionale per l'annullamento d'ufficio, pari a 18 mesi ai sensi dell'articolo 21-nonies della legge 241/1990; tale previsione è funzionale ad evitare che vengano messe in discussione situazioni ormai stabilizzatesi e fondanti aspettative, quanto meno di fatto (assai rilevanti anche in sede di trasferimenti immobiliari), trascorso un periodo di tempo ritenuto congruo per le verifiche ex post da parte dell'ente locale deputato alla vigilanza sul territorio;

- la compressione delle fattispecie determinanti le variazioni essenziali (che assumono un rilievo, a fini sanzionatori, equiparato alle complete assenze di titolo) per interventi attuati sul patrimonio edilizio esistente alla data del 1/10/1983 (epoca di riferimento per l'applicazione della legge sul primo condono); il legislatore regionale ha così riconosciuto un valore al lasso temporale trascorso, qualora durante lo stesso non sia emersa la formalizzazione di rilievi sulle difformità realizzate rispetto a quanto autorizzato.

Va evidenziato inoltre che il Codice regionale dell’edilizia è stato integrato con la disciplina da ultimo prevista a livello statale in punto di stato legittimo degli immobili, mutuando l'analoga disposizione contenuta nell'articolo 9-bis del D.P.R. 380/2001 ed adeguando alla stessa la restante disciplina regionale di settore, in modo da agevolare gli accertamenti propedeutici alla realizzazione degli interventi edilizi.

Ulteriori interventi - a scopo di chiarezza e precisione nella lettura, ma anche di adeguamento rispetto a cornici normative nazionali - sono stati operati sui seguenti aspetti:

- SUPERFICI ACCESSORIE (cfr. art. 106 e 111, c. 2, L.R. 6/2021). È stato apportato un intervento chiarificatore per quanto concerne la definizione delle superfici accessorie, laddove viene precisato che rientrano in tale categoria le “superfici destinate a pertinenze fisicamente unite o a sé stanti”, tra le quali sono elencate, a titolo di esempio, anche le terrazze che ad oggi non erano esplicitate e potevano creare dubbi applicativi vista la non perfetta coincidenza con gli altri elementi già ricompresi nell’elenco (in particolare con l’elemento “balconi”). Viene esplicitato che l’elenco ha natura esemplificativa e non tassativa, potendo quindi essere ampliato anche con ulteriori superfici non esplicitate ma assimilabili a quelle indicate. Sempre in punto di superfici accessorie, è stata ricollocata nell’articolato la disposizione sull’esonero contributivo (esenzione dal pagamento per le superfici accessorie fino al 100% parametrato alla superficie utile) al solo scopo di includerla - per ragioni di ordine sistematico - all’interno della sezione di più diretta attinenza (articolo 30, recante proprio le fattispecie di “Esonero e riduzione dal contributo di costruzione”) senza mutarne la sostanza né l’applicazione.

- PUNTI DI RICARICA PER VEICOLI ELETTRICI (cfr. art. 107 L.R. 6/2021). In analogia con l’inquadramento nazionale, il legislatore regionale ha incluso tra gli interventi di manutenzione ordinaria - in quanto tali eseguibili in attività edilizia libera di cui all’articolo 16 L.R. 19/2009 - quelli concernenti “l’installazione, riparazione, sostituzione, rinnovamento e la messa a norma di punti di ricarica per veicoli elettrici” (in precedenza residualmente ricompresi all’interno dell’attività edilizia libera asseverata di cui all’articolo 16-bis della legge).

- DESTINAZIONI D’USO (cfr. art. 108 L.R. 6/2021). Con l’integrazione apportata all’articolo 5 L.R. 19/2009 vengono espressamente incluse nella categoria della destinazione d’uso commerciale al dettaglio le attività artigianali che producono prodotti alimentari e li commercializzano.

- ATTIVITÀ EDILIZIA LIBERA (cfr. art. 109 L.R. 6/2021). Le modifiche apportate all’articolo 16 della L.R. 19/2009, dedicato all’attività edilizia libera, perseguono due ordini di obiettivi:

- chiarezza: viene eliminato l’inciso, foriero di dubbi, che subordinava in via generale l’attività edilizia libera al rispetto delle prescrizioni degli strumenti urbanistici e dei regolamenti edilizi comunali, in astratta antitesi con quanto stabilito nel seguito dell’articolo (cfr. commi 3 e 4 dell’articolo 16), laddove viene esplicitato che l’azione comunale “restrittiva” è limitata a tre soli elementi, che devono essere puntualmente definiti per le fattispecie di cui all’articolo 16 a livello di regolamentazione locale: uno di natura localizzativa/azzonativa (interventi in zone di centro storico o equiparati), gli altri inerenti le modalità realizzative (scelta dei materiali e caratteristiche architettoniche nonché vincoli in punto di distanze). Gli interventi riconducibili all’articolo 16 L.R. 19/2009, infatti, non possono essere vietati dagli strumenti urbanistici e dai regolamenti edilizi comunali e in nessun caso il Comune può introdurre forme procedimentali diverse o maggiormente gravose rispetto a quelle stabilite dall’articolo 16, eccetto che per le zone A e B0 o singoli edifici a esse equiparati per finalità paesaggistiche o storico-culturali (come individuati dagli strumenti urbanistici comunali vigenti o adottati) in cui è rimessa al Comune la facoltà di vietarne l'esecuzione in forza di motivi paesaggistici o storico-culturali; inoltre il Comune può prevedere nello strumento urbanistico o nel regolamento edilizio specifiche disposizioni su materiali o su caratteristiche architettoniche, nonché in materia di distanze, nel rispetto del Codice civile, fermo restando che gli interventi eseguibili ai sensi dell’articolo 16 non concorrono al calcolo della superficie utile e della volumetria utile edificabile sull'area oggetto di intervento qualora complessivamente eseguiti nei limiti massimi indicati dalla legge: quest’ultima condizione derogatoria, in particolare, poneva seri dubbi interpretativi per l’astratta antitesi con l’apertura di articolo (oggetto della soppressione qui analizzata) che andava quindi risolta in maniera interpretativa con non pochi dubbi conseguenti. Nulla mutando nella sostanza né in relazione all’ambito di applicazione dell’attività edilizia libera né al potere restrittivo concesso ai Comuni (atteso che la formula derogatoria era già vigente sin dall’originaria previsione del regime edificatorio in commento), il legislatore ha optato per eliminare un ingombrante onere interpretativo - e possibili strascichi - all’operatore di settore;

- ragionevolezza e parità di condizioni operative, a prescindere dalla zona in cui si interviene in edilizia libera ex art. 16 L.R. 19/2009 (fermi restando i “paletti” sopra ricordati): con la sostituzione operata all’interno del comma 4 dell’articolo 16 (le parole “della superficie utile e della volumetria utile edificabile” sono state sostituite con “dei parametri superficiali o volumetrici insistenti”), la formula derogatoria (per cui gli interventi eseguiti ex art. 16 L.R. 19/2009 non sono computati a livello parametrico) viene espressamente estesa a tutte le zone a prescindere dai parametri di riferimento, i quali vengono rapportati in modo dinamico e flessibile a quelli codificati per la singola zona (che ben potrebbe impostarli in termini di superfici coperte in luogo di quelle utili, ad esempio in zone agricole o dedicate ad attività produttive). Con la nuova formulazione viene chiarito che gli interventi attuati ai sensi dell’articolo 16 ed entro i limiti quantitativi, qualitativi ed ubicativi ivi stabiliti non sono conteggiati nei parametri superficiali e/o volumetrici definiti per la zona di inserimento.

- ESONERI CONTRIBUTIVI (cfr. art. 111 L.R. 6/2021). Le modifiche apportate all’articolo 30 della L.R. 19/2009 dall’articolo 111 della L.R. 6/2021 rappresentano operazioni di mero chiarimento e precisazione lessicale:

- viene specificato che le operazioni di recupero del patrimonio edilizio esistente (manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo, ristrutturazione edilizia) rimangono esenti anche qualora determinino un aumento di superficie imponibile entro il 20% della superficie imponibile preesistente all’intervento, dovendo essere invece contribuita la quota eccedente tale soglia;

- viene coordinato l’articolo con la nuova versione della ristrutturazione edilizia;

- viene ricordato che le modifiche di destinazione d’uso in usi diversi da quello residenziale, casistica oggetto di esenzione, sono per converso assoggettate a conguaglio contributivo come stabilito dall’articolo 15 della L.R. 19/2009;

- viene ricollocata nel posto più idoneo la disposizione inerente l’esenzione contributiva per superfici accessorie che non eccedono la misura della superficie utile dell’edificio o unità immobiliare: viene confermata così la necessità di corresponsione dell’onere contributivo solo per la quota di superficie accessoria che eccede tale misura esente, equiparandola a tali fini alla superficie utile per detta quota sopra soglia.

- SANZIONE DI CUI ALL’ARTICOLO 47 (cfr. art. 117 L.R. 6/2021). È stato espunto il rinvio al Regolamento di attuazione già contenuto nell’articolo 47 L.R. 19/2009 in quanto lo stesso creava antinomie e discontinuità in fase di applicazione della sanzione per interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire e non demolibili senza pregiudizio della parte di opera realizzata in conformità, data l’incoerenza tra quanto disposto dalla fonte gerarchicamente prevalente e quanto stabilito dal Regolamento di attuazione della stessa. Si è quindi posto rimedio facendo esclusivo riferimento - per la determinazione della sanzione pecuniaria ivi stabilita - a quanto dettato dall’articolo 47 della L.R. 19/2009, che impone l’entità sanzionatoria alternativa alla demolizione per le ipotesi di cui all’articolo 47 nella misura pari al doppio del costo di costruzione della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire (con un minimo di 1.000 euro), ferma restando:

- da un lato l’applicazione della scontistica di cui al comma 2-bis (rapportata a quella imposta dall’articolo 49, comma 2-bis);

- dall’altro la necessaria corresponsione del contributo di costruzione in misura integrale (costo di costruzione+oneri di urbanizzazione) qualora l'intervento comporti un incremento di superfici utili e di volumi utili.

La scelta del legislatore è ricaduta sulla sanzione già stabilita dalla legge in luogo di quella disposta dal Regolamento - oltre che per criteri gerarchici - anche in considerazione della ridotta entità sanzionatoria che ne consegue, ritenuta maggiormente proporzionata all’effetto di mantenimento dell’opera difforme (senza estinzione dell’abuso) ottenuto con il versamento della sanzione in parola: mancando, infatti, al versamento della sanzione amministrativa l’effetto integralmente estintivo dell’abuso (connesso invece all’applicazione dell’oblazione, con rilascio di titolo postumo) la misura pari al doppio del costo di costruzione della parte realizzata in difformità dal titolo è parsa più equilibrata e giustificata di quella prescritta dal Regolamento di attuazione della legge (cfr. art. 9, comma 3 ^N1, non abrogato ma disapplicato in forza della soppressione del rinvio da parte della fonte normativa primaria, la L.R. 19/2009).

- RIDUZIONE DELL’ENTITÀ DELLE SANZIONI PER ABUSI RISALENTI NEL TEMPO (cfr. artt. 116-118-119). Viene esteso il regime degli sconti sulle sanzioni pecuniarie - introdotto sin dal 2014 per alcune categorie di violazioni edilizie - anche in rapporto alle difformità sanzionabili ai sensi degli articoli 45 (“(Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali”), 50 (“Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività e sanatoria”) e 52 (“Interventi eseguiti in base a permesso annullato”) del Codice regionale dell’edilizia. In virtù di tali integrazioni, anche nei tre procedimenti appena richiamati la sanzione pecuniaria viene ridotta dell’80%, 60%, 40% o 20% a seconda che gli interventi siano stati eseguiti in epoca anteriore all’entrata in vigore rispettivamente della legge 765/1967, della legge 10/1977, della legge regionale 52/1991 o della legge regionale 19/2009, secondo un criterio di proporzionalità inversa tra tempo trascorso e entità della sanzione (più l’abuso è risalente e, quindi maggiore il tempo in cui lo stesso è stato tollerato->minore è la sanzione da pagare in ragione del ridotto interesse pubblico connesso alla sua demolizione/rimozione).

- DEMOLIZIONI D’UFFICIO PER IL TRAMITE DEGLI UFFICI DEL PREFETTO (cfr. art. 121 L.R. 6/2021): mutuando l’analoga previsione contenuta nel D.P.R. 380/2001 (cfr. art. 41 TUE) è stata introdotta l’azione sostitutiva di soggetti statali per le demolizioni d’ufficio di competenza comunale, qualora il Comune formuli istanza al soggetto individuato per legge, ossia al Prefetto: il legislatore regionale, a differenza di quanto previsto nell’analoga disciplina statale, ha disposto l’ausilio in forma facoltativa, su impulso dell’ente locale e non in modal