Determinazione del prezzo a base d'asta: chiarimenti del Consiglio di Stato

Nel caso esaminato dal Consiglio di Stato la ricorrente aveva impugnato il bando di gara, il disciplinare di gara e il capitolato tecnico, contestando in particolare:
- la parte relativa alla quantificazione della base economica di gara, ritenuta insufficiente ad assicurare la remuneratività e la sostenibilità economica dell’appalto;
- nonché la parte attinente alle clausole che - secondo quanto dalla stessa sostenuto - rendevano quantitativamente indeterminate sia le prestazioni oggetto dell’appalto, sia i conseguenti obblighi dell’affidatario del servizio.
Il TAR aveva respinto il ricorso muovendo dalla premessa dell’alto grado di discrezionalità tecnica che caratterizza le valutazioni effettuate dalle stazioni appaltanti ai fini della determinazione della base d’asta, le quali, perciò, sono sindacabili dal Giudice amministrativo solo ove manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie, ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti.

Al riguardo il Consiglio di Stato, con la sentenza del 28/09/2020, n. 5634, nel ribadire la discrezionalità dell’amministrazione nella definizione del contenuto del bando di gara, ha tuttavia rilevato che è necessario che la determinazione della base d’asta sia effettuata dalla stazione appaltante facendo riferimento a criteri verificabili ed acquisendo attendibili elementi di conoscenza, al fine di scongiurare il rischio di una base d’asta arbitraria perché manifestamente sproporzionata, con conseguente alterazione della concorrenza.

Sul punto è stato evidenziato come nel nuovo Codice degli appalti, le stazioni appaltanti debbano garantire la qualità delle prestazioni, non solo nella fase di scelta del contraente (v. art. 97 del D. Leg.vo 50/2016 in tema di esclusione delle offerte anormalmente basse), ma anche nella fase di predisposizione dei parametri della gara (v. art. 30, comma 1, D. Leg.vo 50/2016).

Pertanto i giudici hanno ritenuto di aderire ai principi già espressi dalla giurisprudenza secondo i quali:
- la determinazione del prezzo posto a base d’asta non può prescindere da una verifica della reale congruità in relazione alle prestazioni e ai costi per l’esecuzione del servizio, comprese le condizioni di lavoro che consentano ai concorrenti la presentazione di una proposta concreta e realistica, a rischio, in caso contrario, sia di carenze di effettività delle offerte e di efficacia dell’azione della pubblica amministrazione, sia di alterazioni della concorrenza tra imprese (tali profili risultano tutti giudizialmente scrutinabili);
- la misura del prezzo a base d’asta non implica una mera scelta di convenienza e opportunità, ma una valutazione alla stregua di cognizioni tecniche sulla quale è possibile il sindacato del giudice amministrativo, anche se limitato ai casi di complessiva inattendibilità delle operazioni e valutazioni tecniche operate dall’amministrazione, alla illogicità manifesta, alla disparità di trattamento, non essendo consentito al giudice di giungere egli stesso alla individuazione del prezzo congruo.

Tali indirizzi trovano conferma nelle Linee guida fornite dall’ANAC con deliberazione 20/01/2016, n. 32, secondo le quali le stazioni appaltanti non possono limitarsi ad una generica e sintetica indicazione del corrispettivo, ma devono indicare con accuratezza e analiticità i singoli elementi che compongono la prestazione e il loro valore. Le stesse devono procedere già in fase di programmazione alla stima del fabbisogno effettivo in termini di numero di ore di lavoro/interventi/prestazioni e alla predeterminazione del costo complessivo di ciascuna prestazione.

In conclusione il Consiglio di Stato, rilevando vari profili di criticità nell'operato della stazione appaltante, ha accolto parzialmente il ricorso annullando gli atti con esclusivo riguardo alle clausole della lex specialis attinenti alla quantificazione dell'importo a base d'asta, mentre ha confermato la sentenza appellata nella restante parte.