Delib. G.R. Lombardia 24/07/2008, n. VIII/7728

La Giunta regionale

Visto l'art. 8 della L.R. n. 27/2004 R che prevede per le Province, le Comunità Montane e gli Enti gestori dei parchi, l'obbligo della compilazione di Piani di Indirizzo Forestale (PIF) per i territori di competenza;

Vista la L.R. n. 11/1998 "Riordino delle competenze regionali e conferimento di funzioni in materia di agricoltura" e la L.R. n. 7/2000 R "Norme per gli interventi regionali in agricoltura";

Parte 1 - Introduzione e inquadramento normativo

1) Premessa sulla legge regionale n. 27/2004

Le presenti procedure:

- sono previste dall'art. 8, comma 7, della L.R. n. 27/2004 R "Tutela e valorizzazione delle superfici, del paesaggio e dell'economia forestale", che dispone: "Al fine di assicurare una metodologia comune e valori qualitativi omogenei per la redazione della pianificazione forestale, la Giunta regionale definisce, con l'ausilio dell'ERSAF e sentite le province, le comunità montane e gli enti gestori dei parchi regionali e riserve regionali, criteri e procedure per la redazione e l'approvazione dei piani di indirizzo forestale e dei piani di assestamento forestale";

- sostituiscono i "Criteri tecnico - amministrativi per la redazione dei piani di indirizzo forestale" approvati con Delib.G.R. 1° agosto 2003, n. 7/13899 R e modificati con Delib.G.R. n. 8/675/2005 R.

2) Inquadramento normativo

Riepiloghiamo qui i riferimenti normativi e regolamentari relativi al piano di indirizzo forestale, suddividendoli fra i provvedimenti di interesse forestale e quelli di interesse urbanistico – territoriale ^N5.

2.1) Riferimenti normativi nel settore forestale

I riferimenti normativi si trovano:

- nella L.R. 28 ottobre 2004, n. 27 R "Tutela e valorizzazione delle superfici, del paesaggio e dell'economia forestale" e successive modifiche ed integrazioni;

- nel Reg. 20 luglio 2007, n. 5 R "Norme Forestali Regionali".

2.1.1) L.R. n. 27/2004 R "Tutela e valorizzazione delle superfici, del paesaggio e dell'economia forestale"

Il piano di indirizzo forestale (di seguito "PIF") è previsto dalla L.R. n. 27/2004 R, che lo definisce (art. 8, comma 3) come strumento:

- di analisi e di indirizzo per la gestione dell'intero territorio forestale assoggettato al piano;

- di raccordo tra la pianificazione forestale e la pianificazione territoriale;

- di supporto per la definizione delle priorità nell'erogazione di incentivi e contributi;

- per la individuazione delle attività selvicolturali da svolgere.

In altri articoli, inoltre, la L.R. n. 27/2004 R assegna al PIF il compito di:

- individuare e delimitare le aree qualificate bosco, in conformità alle disposizioni dell'art. 3 della legge in parola (art. 3, c. 6);

- delimitare le aree in cui la trasformazione del bosco può essere autorizzata; definire modalità e limiti, anche quantitativi, per le autorizzazioni alla trasformazione del bosco; stabilire tipologie, caratteristiche qualitative e quantitative e localizzazione dei relativi interventi di natura compensativa, in conformità al comma 4 ed al provvedimento di cui al comma 8 (art. 4, c. 5)

- prevedere eventualmente obblighi di compensazione di minima entità ovvero l'esenzione dall'obbligo di compensazione in relazione ad alcuni particolare interventi (art. 4, c. 6);

- poter derogare alle norme forestali regionali, previo parere obbligatorio e vincolante della Giunta regionale;

- regolamentare il pascolo, definendo aree e modalità per l'utilizzo di mandrie e greggi per la ripulitura di boschi e di terreni incolti a scopo di prevenzione degli incendi boschivi e di conservazione del paesaggio rurale, secondo le modalità e nel rispetto dei limiti stabiliti nel regolamento di cui all'articolo 11, comma 4 (Norme Forestali Regionali, Reg. n. 5/2007);

- contenere al suo interno i piani di viabilità agro-silvo-pastorale, da redigere allo scopo di razionalizzare le nuove infrastrutture e di valorizzare la interconnessione della viabilità esistente (art. 21, c. 2).

Di particolare interesse è quanto disposto all'art. 9, che qui si riporta integralmente:

“1. I piani di indirizzo forestale sono redatti in coerenza con i contenuti dei piani territoriali di coordinamento provinciali, dei piani paesaggistici di cui all'articolo 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 R (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell' articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), dei piani di bacino e della pianificazione regionale delle aree protette di cui alla legge regionale 30 novembre 1983, n. 86 R (Piano generale delle aree regionali protette. Norme per l'istituzione e la gestione delle riserve, dei parchi e dei monumenti naturali nonché delle aree di particolare rilevanza naturale e ambientale).

2. Il piano di indirizzo forestale costituisce specifico piano di settore del piano territoriale di coordinamento della provincia cui si riferisce.

3. Gli strumenti urbanistici comunali recepiscono i contenuti dei piani di indirizzo e dei piani di assestamento forestale. La delimitazione delle superfici a bosco e le prescrizioni sulla trasformazione del bosco stabilite nei piani di indirizzo forestale sono immediatamente esecutive e costituiscono automaticamente variante agli strumenti urbanistici vigenti.

4. Nei parchi regionali il piano di indirizzo forestale sostituisce il piano di attuazione di settore boschi, di cui all' articolo 20 della L.R. n. 86/1983 R."

Riguardo alle competenze, la L.R. n. 27/2004 R dispone che:

- le province, le comunità montane e gli enti gestori dei parchi predispongano i PIF per i territori di competenza, sentiti i comuni interessati (art. 8, c. 2);

- i PIF e le loro varianti siano approvati dalla provincia, previo parere obbligatorio della Regione, e siano validi per un periodo variabile tra i dieci e i quindici anni (art. 2, c. 2 e art. 8, c. 4).

2.1.2) Reg. n. 5/2007 "Norme Forestali Regionali"

Le Norme Forestali Regionali (Reg. n. 5/2007), previste dall'art. 11, comma 4 e 5 della L.R. n. 27/2004 R per regolamentare le attività selvicolturali dispongono in particolare che il PIF:

- sia sottoposto, in fase di redazione, alla valutazione di incidenza prevista dalla normativa in materia di siti di interesse comunitario e di zone a protezione speciale (art. 3, c.1);

- possa modificare le prescrizioni e le previsioni sulla "dichiarazione di conformità tecnica" (art. 13, c. 4);

- possa prevedere l'obbligo di presentazione dell'allegato denominato "relazione di taglio" per gli interventi di utilizzazione forestale e di diradamento dei boschi da realizzare nel territorio assoggettato al piano (art. 15, c. 4);

- possa individuare stazioni ove permettere, per la prevenzione del dissesto idrogeologico, la conversione del bosco da fustaia a ceduo (art. 23, c. 2);

- possa modificare la stagione silvana nelle aree protette (art. 48, c. 3);

- debba riportare in cartografia tutti gli imboschimenti e i rimboschimenti esistenti (art. 50, c. 3);

- possa prevedere l'uso, nelle attività selvicolturali, di ulteriori specie autoctone, rispetto a quelle indicate nell'allegato C del Reg. n. 5/2007, presenti localmente o vietare l'utilizzo di specie estranee alle condizioni ecologiche locali (art. 51, c. 2);

- possa impartire prescrizioni per la gestione selvicolturale del boschi sottoposti ai vincoli di cui all'articolo 17, r.d. 3267/1923 (art. 62, c. 2).

Il PIF non può invece derogare alle procedure amministrative previste dalle Norme Forestali Regionali, fatto salvo quanto previsto dal Reg. n. 5/2008 per la "dichiarazione di conformità tecnica": in particolare il PIF non può prevedere ulteriori allegati rispetto a quelli previsti dal Reg. n. 5/2007 R, né modificare la superficie oltre la quale gli allegati devono essere chiesti, né limitare o modificare le modalità di presentazione delle istanza, che deve sempre avvenire attraverso la procedura informatizzata prevista dall'art. 11 del regolamento in parola.

Si ricorda infine che l'art. 18, comma 2 del regolamento in esame dispone che, fatto ovviamente salvo quanto disposto dall'articolo 23, comma 10, della L.R. n. 27/2004 R, i proventi delle sanzioni previste dai restanti commi dello stesso articolo siano destinati:

a) alle cure colturali dei boschi previste dalla pianificazione forestale;

b) ad opere di pronto intervento di cui all'articolo 13, comma 3, della L.R. n. 27/2004 R;

c) alla creazione di nuovi boschi;

d) alla manutenzione delle opere di sistemazione idraulico-forestale esistenti.

2.1.3) Delib.G.R. n. 8/2024/2006 "Aspetti applicativi e di dettaglio per la definizione di bosco, criteri per l'individuazione delle formazioni vegetali irrilevanti e criteri e modalità per l'individuazione dei coefficienti di boscosità"

In base alla Delib.G.R. n. 8/2024/2006, i PIF:

- individuano e delimitano le aree classificate "bosco", tenendo anche in considerazione specifiche e motivate esigenze di tutela e di gestione dei soprassuoli arborei o arbustivi (art. 5);

- possono classificare come "formazione vegetale irrilevante" le formazioni vegetali costituite parzialmente o totalmente da specie esotiche, arboree o arbustive, formatesi spontaneamente in ambito urbano su suolo non forestale, né agrario, qualora non vi sia la possibilità che tali formazioni evolvano verso popolamenti ecologicamente stabili (art. 14);

- possono ricalcolare i coefficienti di boscosità sulla base dell'aggiornamento della carta forestale (articoli 20 e 21).

2.1.4) Delib.G.R. n. 8/675/2005 "Criteri per la trasformazione del bosco e per i relativi interventi compensativi"

In base alla Delib.G.R. n. 8/675/2005 e sue modifiche ed integrazioni, i PIF:

- possono integrare o modificare l'elenco delle specie autoctone elencate nell'appendice n. 2 della deliberazione in parola, aggiungendo altre specie autoctone presenti localmente o stralciando specie estranee alle condizioni ecologiche locali (paragrafo 4.3 b);

- definiscono le attività selvicolturali che possono essere realizzate come interventi compensativi (paragrafo 4.3 d);

- devono indicare in cartografia le aree che possono essere trasformate e quelle che sono state trasformate con esenzione dalla compensazione o con compensazione di minima entità (paragrafo 4.4 d);

- possono modificare il periodo di manutenzione obbligatorio per gli imboschimenti e i rimboschimenti nelle aree con insufficiente coefficiente di boscosità (paragrafo 5.2 a);

- possono modificare i parametri di riferimento per la determinazione del "valore del suolo", ossia

di uno dei due parametri per determinare il "costo di compensazione" (paragrafo 5.2 d);

- stabiliscono il "rapporto di compensazione" nelle "aree con insufficiente coefficiente di boscosità" (paragrafo 7.2);

- possono aumentare il "rapporto di compensazione" nelle "aree con elevato coefficiente di boscosità", fino ad un massimo di 1:4 (paragrafo 7.2);

- suddividono il territorio in "aree omogenee" stabilendo scopi e limiti alla trasformazione del bosco (paragrafo 7.2), stabilendo per ogni area omogenea i possibili interventi compensativi (paragrafo 7.3);

- individuano le "aree omogenee" in cui si applica la trasformazioni con obblighi di compensazione di minima entità, individuandone in dettaglio l'applicazione e specificano lo sconto applicato, sul costo di compensazione, che può arrivare fino al 100%, ossia all'esenzione totale dai costi di compensazione (paragrafo 7.4);

- nelle aree con insufficiente coefficiente di boscosità, possono incrementare il "valore del soprassuolo" qualora i rimboschimenti e gli imboschimenti necessitino di particolari accorgimenti per l'impianto o di peculiari e aggiuntive necessità di manutenzione, sempre motivate da precise e particolari condizioni ambientali locali. In questo caso, la determinazione del "costo del soprassuolo" avviene sulla base di un dettagliato computo metrico estimativo che rappresenti verosimilmente la realtà indagata (paragrafo 7.5).

2.1.5) Delib.G.R. n. 7/14016/2003 "Direttiva relativa alla viabilità locale di servizio all'attività agro-silvo-pastorale"

All'interno del PIF deve essere redatto il piano della viabilità agro-silvo-pastorale (art. 21, comma 2, L.R. n. 27/2004) con lo scopo di razionalizzare le nuove infrastrutture e di valorizzare la interconnessione della viabilità esistente. L'art. 21 prevede la redazione di criteri regionali, col compito di predisporre un "regolamento comunale" tipo per la disciplina del transito sulla viabilità agro-silvopastorale (art. 21, c. 1., L.R. n. 27/2004). Si sottolinea che il piano della viabilità agro-silvo-pastorale, in quanto parte integrante del PIF, "costituisce uno strumento di analisi e di indirizzo per la gestione dell'intero territorio forestale ad esso assoggettato, di raccordo tra la pianificazione forestale e la pianificazione territoriale, di supporto per la definizione delle priorità nell'erogazione di incentivi e contributi e per la individuazione delle attività selvicolturali da svolgere" (art. 8, c. 3, L.R. n. 27/2004).

La definizione di viabilità agro-silvo-pastorale è data dall'art. 21, comma 1, della L.R. n. 27/2004 R, che così dispone: "Le strade agro-silvo-pastorali sono infrastrutture finalizzate ad un utilizzo prevalente di tipo agro-silvo-pastorale, non adibite al pubblico transito. Il transito è disciplinato da un regolamento comunale, approvato sulla base dei criteri stabiliti dalla Giunta regionale, entro centottanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge". Se ne deduce che una strada può essere definita "strada agro-silvo-pastorale" solo se soddisfa entrambe le condizioni in parola. La definizione della L.R. n. 27/2004 R supera, come noto, quella data dal punto 2.2 della Delib.G.R. 8 agosto 2003, n. 7/14016, sia per motivi di gerarchia delle fonti normative, sia per il fatto che la Delib.G.R. n. 14016/2003 precede di circa un anno e mezzo la legge regionale. Si specifica tuttavia che, per quanto non in contrasto con la L.R. n. 27/2004 R, la Delib.G.R. n. 7/14016/2003 continua ad applicarsi, come indicato chiaramente nel punto 10 della circolare n. 41 del 30 settembre 2005 "Prime indicazioni per l'applicazione della L.R. n. 27/2004 R".

Di conseguenza, quando la L.R. n. 27/2004 R, il Reg. n. 5/2007 R e i provvedimenti ad essi collegati (quali la Delib.G.R. n. 8/675/2005 "Criteri per la trasformazione del bosco e per i relativi interventi compensativi" e s.m.i.) si riferiscono alla "viabilità agro-silvo-pastorale", si deve intendere quella definita dall'art. 21, comma 1, della L.R. n. 27/2004 R, ossia a quella chiusa al traffico ordinario.

2.2) Riferimenti normativi nel settore urbanistico – territoriale

Il Piano di indirizzo forestale trova riscontro nella L.R. 11 marzo 2005, n. 12 "Legge per il governo del territorio" e s.m.i..

2.2.1) L.R. 11 marzo 2005, n. 12 "Legge per il governo del territorio"

La legge per il governo del territorio stabilisce (art. 10, comma 4) che il piano delle regole recepisce, per le aree destinate all'agricoltura, anche i contenuti dei piani di assestamento e di indirizzo forestale, ove esistenti.

3) Il rapporto fra il PIF e la pianificazione urbanistico – territoriale

In base a quanto riportato nel precedente paragrafo 2, risulta evidente che il PIF sia fortemente correlato col Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (di seguito "PTCP") e col Piano di Governo del Territorio (di seguito "PGT").

Infatti, il PIF è piano di settore del PTCP e, come tale, i suoi effetti si riversano sui PGT redatti dai Comuni.

3.1) Il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale

È importante evidenziare il valore aggiunto dato al PIF dal fatto di essere piano di settore del PTCP.

3.1.1) La normativa statale in materia di PTCP

Il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale trae origine dalla legge 8 giugno 1990, n. 142 "Ordinamento delle Autonomie locali" che dispone (art. 15 comma 2):

"La provincia, inoltre, predispone ed adotta il piano territoriale di coordinamento che, [omissis], determina indirizzi generali di assetto del territorio e, in particolare, indica:

a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti;

b) la localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle principali linee di comunicazione;

c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la regimazione delle acque;

d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali."

Il ruolo del PTCP in materia ambientale e agro-forestale è stato confermato e accentuato dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 112 "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali" che prevede (art. 57, c. 1) che il PTCP "assuma il valore e gli effetti dei piani di tutela nei settori della protezione della natura, della tutela dell'ambiente, delle acque e della difesa del suolo e della tutela delle bellezze naturali [omissis]".

3.1.2) La normativa regionale in materia di PTCP

A livello regionale, il PTCP è regolamentato dalla L.R. n. 12/2005, la quale afferma (art. 15, commi 3 e 4):

"3. In ordine alla tutela ambientale, all'assetto idrogeologico e alla difesa del suolo, il PTCP definisce l'assetto idrogeologico del territorio secondo quanto disposto dall'articolo 56.

4. Il PTCP definisce gli ambiti destinati all'attività agricola analizzando le caratteristiche, le risorse naturali e le funzioni e dettando i criteri e le modalità per individuare a scala comunale le aree agricole, nonché specifiche norme di valorizzazione, di uso e di tutela, in rapporto con strumenti di pianificazione e programmazione regionali, ove esistenti."

Come indicato nel precedente punto, i due punti della norma, nell'assegnare al PTCP ha due importanti compiti, rafforzano anche il ruolo del PIF, suo piano di settore. Si aggiunga che, grazie all'art. 18, c. 1, le previsioni del PTCP in materia di tutela dei beni ambientali e paesaggistici hanno efficacia prescrittiva e prevalente sui PGT. Ricordiamo che, fra l'altro, tutti i boschi sono soggetti ai vincoli ambientali e paesaggistici ai sensi dell'art. 142, c. 1, lettera g) del D.Lgs. 142/2004 "Codice dei beni culturali e del paesaggio" (ex legge "Galasso") e in conclusione le previsioni del PIF, piano di settore del PTCP, riferite ad esempio al divieto assoluto di trasformazione del bosco, sono prescrittive sui PGT.

In particolare, l'art. 56, richiamato dal comma 3, afferma: