Com. 06/05/2010, n. 3635

1.1. La PARTE PRIMA del decreto legislativo n. 59 del 2010, contiene disposizioni di carattere generale, di cui si omette la descrizione di dettaglio, ma che si ritiene opportuno comunque sinteticamente richiamare in quanto le stesse trovano comunque applicazione anche nei settori di più specifica competenza o interesse di questo Ministero, per le attività che non sono oggetto di specifiche disposizioni, per gli aspetti non regolati da specifiche disposizioni delle attività direttamente normate, oltre che come contesto da tener presente nell’interpretazione sistematica delle stesse specifiche disposizioni presenti.

1.2. Il Titolo I contiene le disposizioni generali in senso stretto e è articolato in più Capi.

Il Capo I regola l’ambito di applicazione del decreto legislativo, precisandone oggetto e finalità (articolo 1), e chiarendo in generale che le disposizioni in questione si applicano a qualsiasi attività economica, di carattere imprenditoriale o professionale, svolta senza vincolo di subordinazione, diretta allo scambio di beni e servizi o alla fornitura di altra prestazione anche a carattere intellettuale, ed individuando i settori esclusi e gli altri per i quali l’applicazione è comunque limitata (articoli da 2 a 7). Fra i settori esclusi si evidenziano, per quanto di interesse, i servizi finanziari, ivi inclusi i servizi assicurativi e di riassicurazione, i servizi di trasporto, i servizi sanitari e quelli farmaceutici, i servizi privati di sicurezza, ecc. Si evidenzia inoltre a questo riguardo che il Ministro per le politiche europee ed i Ministri interessati possono, ai sensi dell’articolo 2, comma 3, adottare uno o più decreti interministeriali ricognitivi delle attività di servizi comunque escluse da tale ambito di applicazione.

Il Capo II contiene le definizioni (articolo 8) ed i principi generali (articolo 9, clausola di specialità). In particolare si evidenzia che il predetto articolo 9, fra le "disposizioni di attuazione di altre norme comunitarie che disciplinano aspetti specifici dell'accesso ad un'attività di servizi o del suo esercizio per professioni o in settori specifici" che prevalgono e si applicano in caso di contrasto con le disposizioni del decreto legislativo in questione, include anche quelle di cui al decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, di attuazione della direttiva 2005/36/CE, relativa al riconoscimento delle qualifiche e dei titoli professionali conseguiti all’estero.

Il Titolo II, Capo I, contiene le disposizioni generali in materia di accesso ed esercizio delle attività di servizi, relativamente alla libertà di accesso ed esercizio delle attività (articolo 10), ai requisiti vietati (articolo 11), ai requisiti subordinati alla sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale (articolo 12) ed alla necessità di notifica alla Commissione europea delle eventuali nuove disposizioni che prevedono tali requisiti (articolo 13).

Il Capo II del medesimo Titolo, contiene le disposizioni generali in materia di regimi autorizzatori. Si evidenzia, in particolare, l’articolo 15, che disciplina in generale le condizioni cui può essere subordinato l’accesso e l’esercizio alle attività di servizi, prevedendo che tali condizioni siano:

a) non discriminatorie;

b) giustificate da un motivo imperativo di interesse generale;

c) commisurate all'obiettivo di interesse generale;

d) chiare ed inequivocabili;

e) oggettive;

f) rese pubbliche preventivamente;

g) trasparenti e accessibili.

Si evidenzia inoltre l’articolo 16 che regola l’ipotesi in cui il numero di titoli autorizzatori disponibili per una determinata attività di servizi sia limitato per ragioni correlate alla scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche disponibili, prevedendo che in tal caso le autorità competenti applichino una procedura di selezione tra i candidati potenziali ed assicurino la predeterminazione e la pubblicazione dei criteri e delle modalità atti ad assicurarne l'imparzialità, cui le stesse devono attenersi. Il medesimo articolo prevede che, nel fissare le regole della procedura di selezione le autorità competenti possono tenere conto di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario, ma che in generale il titolo autorizzatorio è rilasciato per una durata limitata e non può essere rinnovato automaticamente, né possono essere accordati vantaggi al prestatore uscente o ad altre persone, ancorché giustificati da particolari legami con lo stesso.

Gli articoli 17, 18 e 19, regolano rispettivamente e in termini generali i procedimenti di rilascio delle autorizzazioni, il divieto di partecipazione alla decisione da parte di operatori concorrenti e l’efficacia territoriale e temporale delle autorizzazioni.

Il Titolo III contiene le disposizioni relative alla libera prestazione dei servizi.

Il Titolo IV contiene le disposizioni relative alla semplificazione amministrativa e, in particolare, quelle relative allo Sportello unico per le attività produttive (articolo 25). Si evidenzia a questo riguardo che tali disposizioni, cosi come i richiami al medesimo sportello unico contenuti nelle disposizioni procedurali relative alle singole attività, potranno trovare completa applicazione solo dopo che il regolamento di cui all’articolo 38, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, R cui si fa riferimento, sia stato effettivamente emanato, sia entrato in vigore ed abbia avuto concreta attuazione. Si evidenzia inoltre che il comma 3 del predetto articolo 25 testualmente prevede che, anche quando le condizioni di operatività del SUAP si siano realizzate, “le domande, se contestuali alla comunicazione unica, disciplinata dall'articolo 9 del decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 aprile 2007, n. 40, R sono presentate al registro delle imprese di cui all'articolo 8 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, che le trasmette immediatamente allo sportello unico”.

I Titoli V, VI e VII, contengono, rispettivamente, le disposizioni a tutela dei destinatari, quelle sulla qualità dei servizi, e quelle sulla collaborazione amministrativa fra le autorità competenti.

Le disposizioni di più specifico interesse di questo Ministero sono contenute nella PARTE SECONDA del decreto legislativo n. 59 del 2010, e, più precisamente negli articoli da 64 ad 81, compresi nel Titolo II di tale Parte, che contiene le disposizioni relative ad alcuni procedimenti di competenza del Ministero dello sviluppo economico.

Si evidenzia inoltre nella PARTE III, Titolo II, l’articolo 85 (modifiche ed abrogazioni), in cui (al comma 1) è disposta una modifica di carattere generale alla formulazione delle disposizioni concernenti la dichiarazione di inizio di attività di cui all’articolo 19, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241, R e successive modificazioni, e, negli altri commi, sono ripetute ed integrate anche le abrogazioni espresse di alcune disposizioni previgenti nei settori di specifico interesse di questo Ministero.

2. Art. 64 (Somministrazione di alimenti e bevande)

2.1. L’art. 64, comma 1, dispone che “L’apertura degli esercizi di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico, comprese quelle alcooliche di qualsiasi gradazione, di cui alla legge 25 agosto 1991, n. 287, è soggetta ad autorizzazione rilasciata dal comune competente per territorio”. Al riguardo, si osserva che la legge 25 agosto 1991, n.287, disciplina distintamente l’attività di somministrazione di alimenti e bevande esercitata nei confronti del pubblico indifferenziato e quella esercitata nei confronti di particolari tipologie di utenti. Nel caso di nuova apertura di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande al pubblico, la disciplina del decreto conferma la necessità del provvedimento di autorizzazione da parte del comune competente per territorio. Al riguardo si richiama l’attenzione sulla circostanza che il procedimento di rilascio dell’autorizzazione in questione è soggetto a silenzio assenso per effetto dell’art. 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e del D.P.R. 9 maggio 1994, n. 407 (cfr. Consiglio si Stato 27 ottobre 1998, n. 1394).

2.2. In materia di attività di somministrazione di alimenti e bevande si richiama il parere 23 maggio 2007, n. 557/PAS.1251.12001(1), nel quale il Ministero dell’interno ha ribadito che l’autorizzazione per l’attività in discorso mantiene la“natura di licenza di polizia ai fini dell’art. 86 del t.u.l.p.s. come disposto dall’art. 152 del reg. al t.u.l.p.s., modificato dal D.P.R. n. 311/2001”. Ad avviso del Ministero dell’interno, infatti, tale particolare natura di “autorizzazione di polizia, che continua a caratterizzare la somministrazione di alimenti e bevande, comporta la soggezione dell’attività stessa alle disposizioni delle leggi di pubblica sicurezza per i profili attinenti la tutela dell’ordine e sicurezza pubblica e dell’incolumità delle persone. Da ciò discende che l’autorità competente al rilascio è tenuta a svolgere l’attività di verifica dei necessari requisiti soggettivi di cui alle norme di pubblica sicurezza oltre a quelli oggettivi con riferimento ai criteri di sorvegliabilità del locale (..)”.

I requisiti soggettivi ai quali fa riferimento il parere ministeriale sono quelli di cui agli artt. 11 e 92 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773.

3. L’art. 64, comma 1, dispone, altresì, che “Il trasferimento di sede e il trasferimento della gestione o della titolarità degli esercizi di cui al presente comma sono soggetti a dichiarazione di inizio di attività da presentare allo sportello unico per le attività produttive del comune competente per territorio, ai sensi dell'articolo 19, comma 2, rispettivamente primo e secondo periodo, della legge 7 agosto 1990, n. 241”.

3.1 La disposizione sottopone il trasferimento di sede e il trasferimento della titolarità e della gestione di un esercizio di somministrazione di alimenti e bevande all’istituto della dichiarazione di inizio di attività di cui all’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Al riguardo, si richiama l’attenzione sulla modifica del comma 2 del citato art. 19, ad opera dell’art. 85, comma 1, del decreto legislativo in oggetto. Il vigente comma 2 dell’art