Mutamento destinazione d’uso, titolo edilizio, responsabilità dirigente comunale e professionista (Cass. Pen. 6873/2017)

La vicenda esaminata riguarda la realizzazione - su di un edificio vincolato ed ubicato in zona A ai sensi del piano regolatore (centro storico) - di un insieme sistematico di opere tali da dare vita ad un complesso in gran parte nuovo, mediante la radicale ed integrale trasformazione dell’immobile, con mutamento della qualificazione tipologica e degli elementi formali dell’edificio, comportanti l’aumento delle unità immobiliari, l’alterazione dell’originale impianto tipologico-distributivo nonché dei caratteri architettonici dell’edificio, la modifica delle destinazioni d’uso di parti rilevanti dell’immobile stesso, trasformato in gran parte (circa 10.000 metri quadrati) in struttura turistico-ricettiva, in attività terziarie e commerciali, e ciò in assenza adeguata dimostrazione della compatibilità con i caratteri storici, morfologici, tipologici ed architettonici dell’edificio, come invece imposto dalle norme tecniche di attuazione del PRG.

Il giudice di merito aveva ritenuto legittimo l’operato dei soggetti coinvolti, affermando che le opere potessero essere realizzate in base a semplice Denuncia di inizio attività (DIA, ora, si rammenta, sostituita dalla Segnalazione certificata di inizio attività, SCIA) perché così avevano attestato i professionisti che avevano redatto gli elaborati tecnici ad essa allegati, con l’avallo del Comune coinvolto e della Soprintendenza, che avevano condiviso la qualificazione come "restauro" dei singoli interventi oggetto delle varie dichiarazioni. Il giudice aveva altresì stralciato la posizione dei dirigenti comunali, che non avevano adottato le misure amministrative necessarie a impedire l’esecuzione delle opere, sul presupposto dell’assenza di dolo e di intenti collusivi.

Per prima cosa la Corte ha ribadito il consolidato principio in base al quale la realizzazione di opere edilizie necessita di titolo abilitativo riferito all’intervento complessivo. Pertanto il regime dei titoli abilitativi edilizi non può essere eluso attraverso una suddivisione artificiosa dell’attività edificatoria finale nelle singole opere che concorrono a realizzarla, astrattamente suscettibili di forme di controllo preventivo più limitate per la loro più modesta incisività sull’assetto territoriale.

Quanto più in particolare al mutamento della destinazione d’uso, la Corte ha ritenuto, nella pronuncia in esame, che se questo è attuato attraverso la realizzazione di opere edilizie, configura in ogni caso un intervento di ristrutturazione edilizia secondo la definizione fornita dall’art. 3 del D.P.R. 380/2001, comma 1, lettera d) (Testo unico dell’edilizia), in quanto l’esecuzione dei lavori, anche se di entità modesta, porta pur sempre alla creazione di “un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente”. L’intervento rimane assoggettato, in questi casi, al previo rilascio del Permesso di costruire, o della Segnalazione certificata di inizio attività sostitutiva del Permesso di costruire, con pagamento del contributo di costruzione dovuto per la diversa destinazione. Per un orientamento differente si veda la Sentenza TAR Toscana 29/08/2017, n. 1009.

Questo orientamento è peraltro da ritenere superato dopo che è intervenuto l’art. 65-bis del D.L. 50/2017, il quale ha modificato l’art. 3 del D.P.R. 380/2001 in materia di definizione degli interventi edilizi di restauro e di risanamento conservativo, stabilendo che tali interventi - rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo edilizio oggetto di intervento - consentono anche il mutamento della destinazione d’uso, purché la nuova destinazione d’uso sia compatibile con i suddetti elementi e, ovviamente, sia ricompresa tra quelle previste dallo strumento urbanistico generale vigente e dai relativi piani attuativi. Gli interventi di restauro e risanamento conservativo possono essere realizzati tramite comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA) se non riguardano le parti strutturali dell’edificio, viceversa è richiesta la Segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

Importanti sono i chiarimenti forniti dalla Corte di Cassazione su questo tema. Infatti, non possono ritenersi sostanzialmente alternative e pertanto fungibili la Segnalazione certificata di inizio attività di cui all’art. 22 del D.P.R. 380/2001 e quella sostitutiva del permesso di costruire di cui al successivo art. 23 del D.P.R. 380/2001 medesimo (c.d. “Scia sostitutiva”, in precedenza “SuperDIA”). Quest’ultima è infatti fungibile ed alternativa al Permesso di costruire, non alla semplice SCIA (in precedenza DIA), rispetto alla quale si pone in rapporto di totale diversità.

Argomentando diversamente, chiarisce la Corte, il reato di cui all’art. 44 del D.P.R. 380/2001, comma 1, lettera b), (esecuzione dei lavori in totale difformità o assenza del permesso o di prosecuzione degli stessi nonostante l’ordine di sospensione) non sarebbe per assurdo mai configurabile in caso di opere soggette a Permesso di costruire realizzate tramite una SCIA non sostitutiva. Ancor di più, non sarebbe configurabile il reato di cui comma 2-bis del medesimo art. 44 del D.P.R. 380/2001, che richiama espressamente ed esclusivamente la Segnalazione certificata di inizio attività di cui all’art. 23 del D.P.R. 380/2001, cioè quella sostitutiva della richiesta di Permesso di costruire.

Di grande rilevanza le conclusioni raggiunte a tal proposito dalla Corte di Cassazione, che ha preso particolarmente in esame, nella vicenda processuale di cui si tratta, le posizioni dei professionisti coinvolti e dei dirigenti dell’ufficio comunale.

A proposito del dirigente o responsabile dell’ufficio urbanistica del comune, l’art. 27 del D.P.R. 380/2001 stabilisce che questi esercita, anche secondo le modalità stabilite dallo statuto o dai regolamenti dell’ente, la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia nel territorio comunale per assicurarne la rispondenza alle norme di legge e di regolamento, alle prescrizioni degli strumenti urbanistici ed alle modalità esecutive fissate nei titoli abilitativi.

Ne consegue, secondo la Corte, che il dirigente è titolare di una posizione di garanzia, e dunque dell’obbligo di impedire l’evento, obbligo che ne determina la responsabilità ai sensi dell’art. 40, comma 2, del Codice penale, in caso di mancata adozione dei provvedimenti interdittivi e cautelari (non impedire un evento, che si ha l’obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo). Ne consegue che non vale ad escludere la responsabilità del pubblico dirigente l’aver escluso la natura dolosa del suo comportamento omissivo, o anche la insussistenza di omissioni intenzionalmente orientate a procurare ai privati un ingiusto vantaggio o atteggiamenti collusivi.

A proposito invece dei professionisti, la Corte ha delineato in primo luogo la differenza tra il reato di falsità ideologica in certificati di cui all’art. 481 del Codice penale e quello invece di false attestazioni e asseverazioni di cui all’art. 20, comma 13, del D.P.R. 380/2001. In particolare:

- il primo (punito con la reclusione fino a un anno o con la multa fino a 516 Euro) ricorre quando si tratti appunto della redazione di “certificati”, e secondo la Corte solo le planimetrie presentate a corredo della richiesta di certificazioni o autorizzazioni, redatte, secondo le vigenti disposizioni, dall’esercente una professione che necessita di speciale autorizzazione dello Stato, hanno natura di “certificato”, poiché assolvono la funzione di dare alla pubblica amministrazione una esatta informazione dello stato dei luoghi. In questi casi, in altri termini, al professionista tecnico non è richiesta alcuna attività valutativa, dovendo egli semplicemente fornire una rappresentazione fedele dello stato dei luoghi;

- viceversa, ricorre il reato di false attestazioni e asseverazioni (punito ancor più severamente dall’art. 20, comma 13, del D.P.R. 380/2001, con la reclusione da uno a tre anni) quando il professionista, nelle dichiarazioni o attestazioni o asseverazioni che accompagnano la richiesta del Permesso di costruire, dichiara o attesta falsamente l’esistenza dei requisiti o dei presupposti necessari. In questo caso, diversamente da quanto previsto dall’art. 481 del Codice penale, oggetto materiale della falsità non è il progetto allegato alla domanda di Permesso di costruire, bensì la specifica dichiarazione del progettista abilitato “che asseveri la conformità del progetto agli strumenti urbanistici approvati ed adottati, ai regolamenti edilizi vigenti, e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, alle norme relative all’efficienza energetica”.

È evidente il diverso ambito applicativo delle due fattispecie, poiché all’art. 481 del Codice penale è, come si è detto, estraneo l’ambito valutativo, mentre la fattispecie considerata dall’art. 20 del D.P.R. 380/2001 incrimina una specifica falsa attestazione che presuppone necessariamente un giudizio di conformità da parte del professionista, nell’esercizio delle proprie prerogative e della propria “speciale competenza” sulle materie in questione.

Giova, a proposito delle responsabilità del professionista nel rilascio di attestazioni o asseverazioni connesse alla richiesta del Permesso di costruire, aggiungere una considerazione finale. Quando giudicato in merito al compimento di false attestazioni o asseverazioni, il professionista non potrà addurre a giustificazione la propria buona fede o l’errore scusabile, motivato ad esempio con la complessità del quadro normativo o con una possibile difficoltà di inquadramento del caso concreto.

Tali scusanti, se possono essere invocate dal comune cittadino, non possono invece esserlo dal professionista tecnico, in quanto professionista abilitato, dotato in base all’ordinamento giuridico di una speciale e superiore competenza sulle materie di cui si occupa, e pertanto soggetto privato esercente una funzione di pubblica utilità (art. 359 del Codice penale) chiamato a mettere tale speciale competenza a disposizione del proprio committente ma anche e soprattutto dell’intera collettività. In ogni caso, la valutazione del professionista non è assistita da alcuna presunzione di veridicità essendo riservato agli uffici competenti ogni valutazione sulla conformità dell'opera.