Accordi di collaborazione tra stazioni appaltanti: chiarimenti ANAC

Quesito
Un amministrazione ha formulato diversi quesiti diretti a chiarire se un accordo di collaborazione tra enti pubblici potesse ritenersi coerente con le previsioni dell’art. 15 della L. 07/08/1990, n. 241, in combinato disposto con l'art. 7, comma 4, del D. Leg.vo 31/03/2023, n. 36 (nuovo Codice appalti) e con i principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza.

Parere ANAC
L'ANAC, con il parere del 17/01/2024, n. 66, ha fornito le seguenti indicazioni:
- come rilevato dalla Relazione illustrativa del nuovo Codice, l'art. 7, comma 4, del D. Leg.vo 36/2023 disciplina gli accordi tra pubbliche amministrazioni per lo svolgimento in comune di compiti di interesse pubblico. La disposizione ha subordinato la cooperazione tra amministrazioni tramite accordi (che possono essere conclusi senza gara) alle condizioni indicate (lett. a), b), c) e d). La giurisprudenza ha chiarito che le amministrazioni che partecipano all’accordo possono avere competenze diverse e perseguire finalità pubbliche diverse, purché la reciproca collaborazione consenta a ciascuna di realizzare il proprio obiettivo. Elemento determinante è l’assenza di una logica di scambio, che in questi accordi deve mancare a favore dello svolgimento in comune di attività dirette a soddisfare interessi pubblici, anche non coincidenti ma rientranti nella missione istituzionale di ciascuna amministrazione partecipante all’accordo;
- la norma conferma le condizioni legittimanti il ricorso all’istituto, prefigurando un modello convenzionale attraverso il quale le pubbliche amministrazioni coordinano l’esercizio di funzioni proprie in vista del conseguimento di un risultato comune in modo complementare e sinergico, ossia in forma di reciproca collaborazione, in maniera gratuita e nell’obiettivo comune di fornire servizi indistintamente a favore della collettività;
- gli accordi di collaborazione possono essere conclusi esclusivamente tra amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori (restando esclusi dagli stessi soggetti non qualificabili come tali); l’accordo deve regolare la realizzazione di un interesse pubblico, effettivamente comune ai partecipanti; alla base dell’accordo deve esserci una reale divisione di compiti e responsabilità; i movimenti finanziari tra i soggetti che sottoscrivono l’accordo devono configurarsi solo come ristoro delle spese sostenute, essendo escluso il pagamento di un vero e proprio corrispettivo, comprensivo di un margine di guadagno; il ricorso all’accordo non può interferire con il perseguimento dell’obiettivo principale delle norme comunitarie in tema di appalti pubblici, ossia la libera circolazione dei servizi e l’apertura alla concorrenza non falsata negli Stati membri;
- negli accordi di collaborazione tra amministrazioni pubbliche, ai sensi dell’art. 15 della L. 241/1990, è di particolare importanza il requisito dell’interesse comune delle pubbliche amministrazioni coinvolte e deve sussistere una effettiva condivisione di compiti e di responsabilità. Ciò che assume rilievo è la posizione di equiordinazione tra le pubbliche amministrazioni la collaborazione nei rispettivi ambiti di intervento su questioni di interesse comune. La disapplicazione del Codice in tali casi è ammissibile esclusivamente in presenza delle condizioni elencate nell’art. 7, comma 4, del D. Leg.vo 36/2023.

L’ANAC ha concluso che, ove la stazione appaltante intenda affidare un servizio ad altro soggetto pubblico, senza tuttavia perseguire le predette finalità di condivisione e di interesse comune del servizio stesso, tale affidamento è da ricondurre nello schema tipico del contratto di appalto, da affidare secondo le procedure di aggiudicazione contemplate nel D. Leg.vo 36/2023.