Richiesta di titolo edilizio, controlli della P.A. sulla legittimazione

FATTISPECIE - Nel caso di specie il ricorrente aveva avanzato domanda di rilascio del titolo abilitativo edilizio e dell’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di alcune ville sui fondi di sua proprietà. Il Comune archiviava la pratica in quanto l’istante non aveva dato seguito alla richiesta di comprovare la propria legittimazione a disporre delle aree oggetto degli interventi edificatori. L'approfondimento comunale muoveva dagli esposti presentati dai proprietari di aree limitrofe a quella del ricorrente.

CONTROLLI DELLA P.A. SULLA LEGITTIMAZIONE - In proposito C. Stato 14/09/2023, n. 8330 ha ricordato il consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo il quale la pubblica amministrazione non è tenuta a svolgere una preliminare indagine istruttoria che si estenda fino alla ricerca d’ufficio di eventuali elementi limitativi, preclusivi o estintivi del titolo di disponibilità allegato dal richiedente.
Diverso è il caso di documenti acquisiti al procedimento, quando vi sia dubbio o contestazione sull’idoneità del diritto vantato a legittimare la domanda avanzata. Sul punto il Consiglio ha chiarito che, se è vero che non sussiste l'obbligo per la pubblica amministrazione di compiere complesse indagini o complesse ricognizioni giuridico-documentali, è anche vero che essa ha il dovere di valutare gli elementi istruttori di natura documentale che siano stati acquisiti, anche in base all’intervento di terzi, nel procedimento finalizzato al rilascio del permesso di costruire.

LIMITI DELL’ATTIVITÀ ISTRUTTORIA - L’attività dell’amministrazione rimane, comunque, un’attività meramente istruttoria, e non può avere altro scopo che quello di appurare la sussistenza della qualità vantata in capo al richiedente il titolo abilitativo. La verifica dell’amministrazione, pertanto, non può mai tradursi in una funzione arbitrale o paragiurisdizionale, nel senso di assumere, pur se ai soli fini del procedimento di emanazione del titolo abilitativo, la valenza di una decisione sulla titolarità o meno del diritto o delle qualità vantate, nel caso di contestazione da parte di terzi intervenuti nel procedimento.
Quest’ultimo assunto trova riscontro nell’art. 11, comma 2, D.P.R. 380/2001, laddove si stabilisce che il permesso di costruire non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali. La controversia in ordine alla titolarità del diritto, infatti, può e deve essere decisa sempre e solo dall'Autorità giudiziaria, e l’amministrazione, il cui provvedimento è, come visto, emesso con salvezza dei diritti dei terzi, non può mai andare oltre la verifica dell’idoneità giuridico-formale del documento prodotto ad attestare la titolarità del diritto di proprietà.
Ne deriva che l’amministrazione deve limitarsi a valutare se il titolo di proprietà abbia o meno le caratteristiche giuridico-formali per provare la disponibilità dell’immobile in capo all’istante, dovendo rilasciare il permesso anche quando, tra più interpretazioni possibili, sia compresa quella favorevole al richiedente.

ORIENTAMENTI GIURISPRUDENZIALI SUL TEMA - La decisione è in linea con i consolidati orientamenti giurisprudenziali secondo i quali, a fronte di un intervento edilizio che risulti soggetto al preventivo rilascio di un permesso di costruire (art. 20, D.P.R. 380/2001) ovvero che rientri nel novero di quelle attività che possono essere realizzate previa segnalazione certificata, sia essa o meno alternativa al permesso di costruire (artt. 22 e 23 D.P.R. 380/2001), la pubblica amministrazione è sempre tenuta ad accertare, con serietà e rigore, che il soggetto interessato abbia titolo per attuare detto intervento (vedi TAR Calabria sent. 10/01/2019, n. 56 e precedenti ivi richiamati).
Più precisamente, la P.A. deve accertare che l’istante sia proprietario dell’immobile oggetto dell’attività edilizia proposta o che, comunque, abbia un titolo di disponibilità tale da giustificarne la realizzazione (come ad esempio un atto di acquisto o una delega) (C. Stato 07/09/2016, n. 3823; C. Stato 04/04/2012, n. 1990; C. Stato 16/03/2012, n. 1513).
Il Comune non è tuttavia tenuto a spingersi fino a ricostruire tutte le vicende relative al regime di proprietà dell'immobile in relazione al quale viene richiesto il rilascio del titolo abilitante (TAR Sardegna 25/02/2022, n. 135). Secondo C. Cass. pen. 14/02/2012, n. 5633 l'amministrazione non ha il compito di effettuare complessi e laboriosi accertamenti a tal fine, ed anzi, in ossequio al principio generale del divieto di aggravamento del procedimento amministrativo, la stessa P.A. può semplificare e accelerare tutte le attività di verifica sul titolo prodotto, valorizzando gli elementi documentali forniti dalla parte interessata.
In ogni caso, però, la funzione autorizzatoria richiede un livello di istruttoria che comprende l'acquisizione di tutti gli elementi sufficienti a dimostrare la sussistenza di un qualificato collegamento soggettivo tra chi propone l'istanza ed il bene giuridico oggetto dell'autorizzazione e non si può prescindere dal considerare i presupposti di fatto e di diritto che comunque possono incidere sulla disponibilità dell'area da edificare da parte del richiedente.

La P.A. in sostanza non deve spingersi a ricercare d’ufficio eventuali elementi preclusivi, limitativi o estintivi del titolo di disponibilità allegato dal richiedente, ma deve valutarli qualora emergano nel corso del procedimento.