Mutamento destinazione d’uso e convenzioni urbanistiche, limiti al D.L. Salva casa

MUTAMENTO DESTINAZIONE D’USO DL SALVA CASA - Nel caso di specie, il proprietario di un’unità immobiliare inserita in un comparto oggetto di convenzione urbanistica aveva presentato una SCIA per il mutamento di destinazione d’uso da ricettivo-alberghiero a residenziale di un alloggio, invocando l’applicazione dell’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001, come modificato dal D.L. 69/2024 (c.d. Salva casa). Il Comune aveva dichiarato l’inefficacia della SCIA considerando, tra l’altro, come ostativa al mutamento di destinazione d’uso la vigenza della convenzione urbanistica.        

Il TAR Lombardia-Milano 27/10/2025, n. 3433 ha ritenuto legittimo l’operato del Comune, affermando che, in presenza di una convenzione urbanistica efficace, non può ritenersi automaticamente applicabile la normativa sopravvenuta in materia di mutamento di destinazione d’uso prevista dal Salva casa, in mancanza di un’espressa previsione legislativa che disponga la modifica ex lege degli accordi già stipulati.
La decisione si fonda sul principio di diritto secondo cui la convenzione urbanistica, quale strumento di attuazione del piano e di regolazione sinallagmatica degli impegni tra privato e amministrazione, costituisce una fonte negoziale dotata di efficacia vincolante fino alla sua naturale scadenza o modificazione consensuale. Il divieto di applicazione della sopravvenuta previsione legislativa, si legge nella sentenza, ha infatti lo scopo di impedire “l’alterazione del sinallagma originario dell’accordo”, che provocherebbe uno sbilanciamento degli effetti dello stesso in favore di uno dei due contraenti e comprometterebbe così l’unitarietà dell’intervento e la regolarità dell’assetto urbanistico e territoriale del comparto oggetto di pianificazione attuativa e convenzionata, pregiudicando l’interesse pubblico e quello della collettività.
Da ciò deriva che la normativa sopravvenuta, pur riconoscendo nuove facoltà in capo ai proprietari (nel caso di specie, il mutamento di destinazione d’uso), non può incidere unilateralmente su rapporti convenzionali ancora in essere, pena l’alterazione dell’equilibrio negoziale e dell’assetto urbanistico convenuto.
Particolare rilievo assume, in tale contesto, il richiamo al principio tempus regit actum, che impone alla pubblica amministrazione di considerare le modifiche normative intervenute soltanto in corso di procedimento e fino a quando lo stesso non sia giunto a conclusione, con conseguente inapplicabilità dopo tale momento della nuova disciplina. Ne consegue che la legittimità del provvedimento adottato al termine di un procedimento avviato a istanza di parte deve essere valutata con riferimento alla disciplina vigente momento della sua adozione.

I giudici hanno infine ritenuto irrilevante il richiamo del ricorrente alle Linee di indirizzo e criteri interpretativi emanate dal MIT pubblicate in data 31/01/2025. Sul punto il TAR ha evidenziato che le linee guida, volte a fornire chiarimenti applicativi sulla portata del D.L. 69/2024, non hanno natura vincolante, costituendo meri strumenti di indirizzo e supporto interpretativo per le amministrazioni locali. Tale impostazione trova conferma nella costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, che riconosce alle circolari e linee guida interpretative valore meramente interno e privo di effetti esterni obbligatori.
In sostanza la pronuncia, valorizzando la tutela dell’affidamento e della certezza giuridica nell’attuazione degli strumenti urbanistici, delimita la portata innovativa del Salva casa, escludendone l’applicazione automatica agli interventi ricadenti in comparti regolati da convenzioni ancora efficaci, salvo che un successivo accordo o un’espressa previsione legislativa disponga diversamente.