Principio di separazione delle funzioni in ambito edilizio e paesaggistico

PRINCIPIO DI SEPARAZIONE DELLE FUNZIONI - Nel caso di specie i ricorrenti in primo grado avevano contestato il provvedimento con il quale era stato autorizzato un intervento di recupero, riqualificazione e ampliamento di un vecchio fienile. In quella sede era stato evidenziato che, sebbene il Comune avesse formalmente assicurato la separazione delle funzioni attraverso la nomina di due distinti responsabili per i rispettivi procedimenti, nella sostanza la separazione non sarebbe stata effettiva, in quanto i provvedimenti edilizi e urbanistici erano stati sottoscritti dal medesimo soggetto, ovvero dal dirigente del settore urbanistica, al quale entrambi i responsabili dei procedimenti risultavano gerarchicamente sottoposti. Il dirigente rivestiva anche il ruolo di presidente della commissione edilizia, organo che aveva espresso i pareri prodromici al rilascio dei permessi di costruire. Inoltre, il responsabile del procedimento di autorizzazione paesaggistica ricopriva, al contempo, anche l’incarico di segretario della stessa commissione edilizia.
Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo integrata la violazione dell'art. 146, comma 6, D. Leg.vo 42/2004 che sancisce il principio della separazione delle funzioni paesaggistica e urbanistico-edilizia.

CONSIDERAZIONI DEL CONSIGLIO DI STATO - C. Stato 25/09/2025, n. 5539  ha riformato la sentenza del TAR, partendo proprio dal dettato dell’art. 146, comma 6, del D. Leg.vo 42/2004. La disposizione prevede che le Regioni possano delegare l'esercizio di funzioni autorizzazione in materia paesaggistica ai Comuni, a condizione che questi dispongano di strutture idonee a garantire la differenziazione tra l’attività di tutela paesaggistica e l’esercizio delle funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia. Con tale norma viene affermato il principio di separazione tra funzione paesaggistica, da un lato, e funzione urbanistico-edilizia, dall'altro, principio che si fonda sulla necessità di evitare che la valutazione urbanistica possa influenzare l’autonomia della valutazione paesaggistica.
Sull’interpretazione della suddetta disposizione si registrano diverse posizioni giurisprudenziali, talune più rigorose nell'imporre una distinzione fisica degli uffici e delle persone a essi adibiti. Il Consiglio ha tuttavia preferito un’interpretazione maggiormente aderente alla realtà organizzativa degli enti locali minori, optando per una lettura che bilanci il valore del principio sancito dalla norma con le evidenti difficoltà operative dei Comuni di piccole dimensioni.
Secondo tale orientamento, la differenziazione richiesta dall’art. 146, comma 6, D. Leg.vo 42/2004 riguarda la sostanza delle valutazioni e delle attività svolte, dovendosi perciò assicurare la separazione dei procedimenti, senza pretendere, specie negli enti locali di ridotte dimensioni, anche la distinzione fisica di settori o uffici e la diversità soggettiva dei relativi dirigenti apicali.
Pertanto, sebbene la separazione tra i titolari delle rispettive competenze amministrative rappresenti una modalità preferibile per perseguire efficacemente la distinzione delle funzioni, in assenza di una specifica previsione normativa che imponga un’incompatibilità soggettiva, deve adottarsi un’interpretazione coerente con l’autonomia organizzativa e con le limitazioni strutturali dei Comuni. Ciò significa che la separazione può ritenersi rispettata laddove sia garantita, almeno a livello istruttorio e di responsabilità del procedimento, l’autonomia delle valutazioni, con un adeguato e autonomo apporto conoscitivo rispetto alla valutazione ambientale.

NORMATIVA REGIONALE DELLA LIGURIA - Ciò premesso, i giudici hanno ritenuto soddisfatte le esigenze sottese all'art. 146, comma 6, cit. dalla previsione della normativa regionale ligure, che impone ai Comuni, delegati all'esercizio delle funzioni in materia di autorizzazioni paesaggistiche, di “disporre anche di un responsabile tecnico dei procedimenti in materia paesaggistica, distinto dal responsabile dello sportello unico per l'edilizia (SUE) e da quello dello sportello unico per le attività produttive (SUAP)” (art. 9, L.R. Liguria 06/06/2014, n. 13 - Testo unico della normativa regionale in materia di paesaggio).

CONCLUSIONI - Nel caso di specie, il principio di separazione delle funzioni è stato quindi ritenuto rispettato, in quanto il Comune aveva individuato distinti responsabili per i procedimenti relativi al rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche e per il rilascio dei permessi di costruire. Le rispettive istruttorie erano state condotte in modo autonomo e senza commistioni tra le valutazioni afferenti ai due ambiti.
Pertanto, non assumeva rilevanza il fatto che i responsabili facessero capo a un medesimo settore comunale e, di conseguenza, a uno stesso dirigente, né che il dirigente in questione e il responsabile del procedimento di autorizzazione paesaggistica collaborassero nell'ambito della commissione edilizia, perché ciò che rileva è la separazione oggettiva delle attività, e non la distinzione soggettiva degli organi.

In sostanza, secondo il Consiglio di Stato, il principio di separazione tra la funzione autorizzatoria paesaggistica e quella urbanistico-edilizia, sancito dall’art. 146, comma 6, D. Leg.vo 42/2004, può ritenersi rispettato anche in assenza di una distinzione soggettiva dei dirigenti o di una separazione fisica degli uffici, purché le istruttorie siano condotte da responsabili distinti, garantendo un apporto valutativo differenziato e autonomo.