Finanza di progetto: illegittimo attribuire punteggio zero per l'offerta economica

FINANZA DI PROGETTO OFFERTA ECONOMICA - In una procedura per l’affidamento di una concessione mediante finanza di progetto, ai sensi dell’art. 193 del D. Leg.vo 36/2023, la questione controversa riguardava la legittimità della previsione della lex specialis che assegnava zero punti all’offerta economica.

Inquadramento normativo
L'art. 193 del D. Leg.vo 36/2023, relativo alla procedura di affidamento per la finanza di progetto, prevede, tra l'altro, che il criterio di aggiudicazione è l'offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV) individuata sulla base del miglior rapporto tra qualità e prezzo.
Ai sensi dell'art. 185, del D. Leg.vo 36/2023:
- le concessioni sono aggiudicate sulla base di criteri oggettivi, tali da assicurare una valutazione delle offerte in condizioni di concorrenza effettiva in modo da individuare un vantaggio economico complessivo per l’ente concedente;
- i criteri di aggiudicazione sono connessi all’oggetto della concessione e non attribuiscono una incondizionata libertà di scelta all’ente concedente;
- prima di assegnare il punteggio all’offerta economica la commissione aggiudicatrice verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico finanziario.

Considerazioni ANAC
L'ANAC, con la Delibera del 01/10/2010, n. 374, ha svolto le seguenti considerazioni:
- la scelta operata dall’amministrazione appaltante, in una procedura di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, relativamente ai criteri di valutazione delle offerte è espressione dell’ampia discrezionalità attribuitale dalla legge per meglio perseguire l’interesse pubblico; come tale è sindacabile in sede di giurisdizione di legittimità solo allorché sia macroscopicamente illogica, irragionevole ed irrazionale ed i criteri non siano trasparenti ed intellegibili;
- nel rispetto dei suddetti limiti, la questione va risolta alla luce della specifica normativa che regola l’affidamento dei contratti di concessione mediante project financing nel nuovo Codice appalti, nonché della peculiare natura dello strumento della finanza di progetto, nel quale l’aspetto relativo alla valutazione economico-finanziaria dell’operazione contrattuale assume un rilevo centrale;
- la finanza di progetto o project financing consiste in un’operazione complessa di finanziamento per la realizzazione e gestione di opere pubbliche o di pubblica utilità basata sul coinvolgimento di capitali privati. Tale operazione, da una parte, consente la realizzazione di opere pubbliche senza oneri finanziari per la P.A., attraverso la predisposizione del progetto di fattibilità e del piano economico finanziario (PEF) da parte di un promotore privato, e, dall’altra, implica l’operazione di finanziamento di una attività economica idonea ad assicurare all’operatore il recupero degli investimenti e dei costi sostenuti e a rappresentare una fonte di reddito. Elemento essenziale di tale strumento contrattuale, come di ogni operazione di PPP, è il trasferimento del rischio operativo derivante dallo sfruttamento economico dell’opera da parte dell’operatore economico (si veda I contratti di partenariato pubblico privato [Codice appalti 2023]);
- il PEF è lo strumento mediante il quale si attua la concreta distribuzione del rischio tra le parti del rapporto, la cui adeguatezza e sostenibilità con riferimento agli operatori economici che partecipano alla gara deve essere valutata dall’amministrazione (si veda Sent. C. Stato 13/06/2025, n. 5196);
- nel caso di affidamento di una concessione mediante finanza di progetto non si può prescindere dalla valutazione di adeguatezza, coerenza e sostenibilità economico finanziaria dell’offerta, sotto il profilo dei ricavi attesi e dei relativi flussi di cassa in rapporto ai costi di produzione e di gestione (si veda Sent. C. Stato 25/06/2010, n. 4084);
- la totale assenza di peso all’offerta economica non consente di valorizzare la componente economico finanziaria dell’offerta e svilisce un elemento essenziale di tale contratto di PPP, rappresentato dal trasferimento del rischio operativo ed economico in capo all’operatore;
- la necessità di valorizzare la componente economico quantitativa dell’offerta si ricava, in particolare, dall'art. 185 del D. Leg.vo 36/2023 (si veda sopra). Da tale previsione, si ricava espressamente che, nell’ambito dell’offerta economicamente più vantaggiosa sulla base del migliore rapporto tra qualità e prezzo, non si può prescindere dalla verifica della sostenibilità e adeguatezza del PEF e dalla successiva valutazione e attribuzione del punteggio all’offerta economica;
- pur tenendo ferma la discrezionalità dell’ente concedente in ordine al peso ponderale dell’offerta economica, nonché il favor per la valorizzazione della componente tecnico qualitativa ed innovativa delle offerte, non si può totalmente prescindere dalla valutazione della componente quantitativa;
- nell’assegnazione dei punteggi in una procedura per l’affidamento di una concessione mediante finanza di progetto, sulla base del criterio dell’OEPV, occorre bilanciare l’interesse (prevalente) al pregio qualitativo e innovativo dell’offerta con la sua valenza economica, che potrebbe essere anche marginale (rispetto all’offerta complessiva), ma non nulla. Diversamente, si finirebbe per rendere priva di rilevanza, ai fini della selezione del contraente, la sostenibilità economico finanziaria dell’offerta come esplicitata nel PEF formulato in sede di gara.

Conclusioni ANAC
Posto quanto sopra, l'ANAC ha concluso che, in una procedura per l’affidamento di una concessione mediante finanza di progetto, la clausola della lex specialis di gara che attribuisce un punteggio pari a zero all’offerta economica non è coerente con la natura dell’operazione del project financing, nonché con gli artt. 185 e 193 del D. Leg.vo 36/2023.
L'ANAC ha pertanto invitato l'ente concedente ad annullare in autotutela il bando e il disciplinare di gara, nonché gli eventuali provvedimenti consequenziali, procedendo alla riformulazione della lex specialis di gara, alla sua rinnovata pubblicazione e alla fissazione di nuovi termini per la presentazione delle offerte.