Diniego di sanatoria illegittimo per mancata comunicazione dei motivi

DINIEGO SANATORIA PREAVVISO DI RIGETTO COMUNICAZIONE MOTIVI - Nel caso di specie il Comune aveva rigettato la domanda di rilascio di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36, D.P.R. 380/2001, per la regolarizzazione di un locale realizzato per l’ampliamento dell’appartamento di proprietà dei ricorrenti. Secondo il Comune le opere realizzate erano in contrasto con le NTA del PRG.
Tra i motivi di ricorso, i ricorrenti lamentavano la mancata comunicazione del preavviso di diniego in violazione dell’art. 10-bis della L. 241/1990.
Il TAR Piemonte 11/04/2025, n. 633 ha annullato il diniego sulla base delle seguenti considerazioni.

PREAVVISO DI RIGETTO - L’art. 10-bis della L. 07/08/1990, n. 241 stabilisce che nei procedimenti ad istanza di parte (fatte salve alcune eccezioni) il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda. Entro il termine di 10 giorni dal ricevimento della comunicazione gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti.
Secondo la giurisprudenza consolidata, la comunicazione prevista da tale articolo è finalizzata all’instaurazione di una ulteriore fase di contraddittorio procedimentale, a carattere necessario, che consente al richiedente di articolare ulteriori ragioni a sostegno della propria posizione e permette, al tempo stesso, all’amministrazione di pervenire alla scelta migliore sulla base di nuovi elementi di valutazione.

APPLICABILITÀ AI PROCEDIMENTI DI SANATORIA - Secondo TAR Piemonte 11/04/2025, n. 633, tale istituto si applica anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, con la conseguenza che deve essere ritenuto illegittimo il provvedimento di diniego dell'istanza di permesso in sanatoria che non sia stato preceduto dall'invio della comunicazione, in quanto in mancanza di tale preavviso al soggetto interessato risulta preclusa la piena partecipazione al procedimento e dunque la possibilità di un apporto collaborativo.
Ne consegue che, in presenza di una domanda di sanatoria presentata ai sensi dell’art. 36, D.P.R. 380/2001 occorre attivare un contraddittorio endo-procedimentale al fine di portare a conoscenza degli interessati le ragioni che l’amministrazione intende porre a fondamento della determina di segno negativo, onde consentire loro di presentare le proprie osservazioni.

EFFETTIVA PARTECIPAZIONE PROCEDIMENTALE E VALUTAZIONE DELLE OSSERVAZIONI - La sentenza offre l’occasione per precisare che secondo l’art. 10-bis, L. 241/1990, qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l'autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni (TAR Lazio-Roma 04/05/2023, n. 7586).
Un’applicazione corretta della norma esige pertanto:
- non solo che l’Amministrazione enunci compiutamente nel preavviso di provvedimento negativo le ragioni che intende assumere a fondamento del diniego,
- ma anche che le integri, nella determinazione conclusiva (ovviamente, se ancora negativa), con le argomentazioni finalizzate a confutare la fondatezza delle osservazioni formulate dall’interessato nell’ambito del contraddittorio predecisorio attivato dall’adempimento procedurale in questione (C. Stato 02/05/2018, n. 2615).
In altri termini, l’amministrazione ha l’obbligo di valutare i documenti e le memorie presentate dal privato (anche in esito al preavviso di rigetto) e deve, pertanto darne conto nella motivazione del provvedimento. Solo in tal modo viene consentito un effettivo utile confronto dialettico con l’interessato prima della formalizzazione dell’atto negativo, evitando che si traduca in un inutile e sterile adempimento formale (C. Stato 01/03/2023, n. 2123).

È stato anche affermato che all’Amministrazione non è consentito integrare le ragioni del diniego con ulteriori considerazioni, mai svolte prima e non comunicate nel preavviso di rigetto. Deve infatti considerarsi illegittimo, per violazione dell'art. 10-bis, L. 241/1990 il provvedimento di diniego la cui motivazione sia arricchita di ragioni giustificative diverse e ulteriori rispetto a quelle preventivamente sottoposte al contraddittorio procedimentale attraverso la comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza del privato.
In particolare, la giurisprudenza ha evidenziato come, anche se non deve sussistere un rapporto di identità tra il preavviso di rigetto e la determinazione conclusiva del procedimento, né una corrispondenza puntuale e di dettaglio tra il contenuto dei due atti (ben potendo la pubblica amministrazione ritenere, nel provvedimento finale, di dover meglio precisare le proprie posizioni giuridiche), occorre però che il contenuto sostanziale del provvedimento conclusivo di diniego si inscriva nello schema delineato dalla comunicazione ex art. 10-bis citato, esclusa ogni possibilità di fondare il diniego definitivo su ragioni del tutto nuove, non enucleabili dalla motivazione dell'atto endo-procedimentale, dato che altrimenti l'interessato non avrebbe potuto interloquire con l'Amministrazione anche su detti profili differenziali, né presentare le proprie controdeduzioni prima della determinazione conclusiva dell'ufficio (TAR Veneto 05/07/2021, n. 891).