Appalti pubblici di lavori, specifiche tecniche dei materiali

APPALTI PUBBLICI LAVORI PRODOTTI EQUIVALENTI SPECIFICHE TECNICHE - Nella fattispecie si trattava di una gara d’appalto per l’installazione o la sostituzione di scarichi delle acque. La stazione appaltante richiedeva l’uso di tubature in gres per i sistemi di smaltimento delle acque reflue e di tubature in cemento per i sistemi di scolo dell’acqua piovana. Una società produttrice e fornitrice di tubature di scarico in plastica contestava la sua esclusione, ritenendo violati i principi europei in materia di aggiudicazione e in particolare l’art. 42 della Direttiva 2014/24/UE.
In tale circostanza, il giudice del rinvio ha chiesto alla Corte di Giustizia europea se l’art. 42, paragrafo 4, della Direttiva 2014/24/UE debba essere interpretato nel senso che le amministrazioni aggiudicatrici possono precisare, nelle specifiche tecniche di un appalto pubblico di lavori, da quali materiali debbano essere costituiti i prodotti proposti dagli offerenti.

Tale norma prevede che, salvo che siano giustificate dall’oggetto dell’appalto, le specifiche tecniche non possono menzionare una fabbricazione o provenienza determinata o un procedimento particolare caratteristico dei prodotti o dei servizi forniti da un operatore economico specifico, né far riferimento a un marchio, a un brevetto o a un tipo, a un’origine o a una produzione specifica che avrebbero come effetto di favorire o eliminare talune imprese o taluni prodotti. Tale menzione o riferimento sono autorizzati, in via eccezionale, nel caso in cui una descrizione sufficientemente precisa e intelligibile dell’oggetto dell’appalto non sia possibile. Una siffatta menzione o un siffatto riferimento sono accompagnati dall’espressione “o equivalente”.

DISCIPLINA DELLE SPECIFICHE TECNICHE NEL DIRITTO EUROPEO - La Corte di giustizia UE con la sentenza 16/01/2025, causa C-424/23, ha rilevato che, in una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di lavori, la formulazione delle specifiche tecniche mira a definire le caratteristiche previste per i lavori. Nella parte in cui determinano tali caratteristiche, le specifiche tecniche definiscono l’oggetto stesso dell’appalto pubblico.
Tra tali specifiche possono figurare, in particolare, le caratteristiche richieste di un prodotto o una fornitura in modo che rispondano all’uso a cui sono destinati dall’amministrazione aggiudicatrice. Tali caratteristiche comprendono, in particolare, ogni condizione tecnica che l’amministrazione aggiudicatrice può prescrivere, mediante regolamentazione generale o particolare, in relazione all’opera finita e ai materiali o alle parti che la compongono.
Nell’ambito del proprio potere discrezionale, giustificato dal fatto che esse conoscono meglio le forniture di cui hanno bisogno e i requisiti che devono essere soddisfatti al fine di ottenere i risultati auspicati, le stazioni appaltanti devono tuttavia garantire che le specifiche tecniche consentano agli operatori economici pari accesso alle procedure di aggiudicazione degli appalti e non comportino la creazione di ostacoli ingiustificati all’apertura degli appalti pubblici alla concorrenza (art. 42, paragrafo 2, Direttiva 2014/24/UE). Per garantire un’adeguata apertura alla concorrenza, il legislatore dell’Unione ha previsto che le specifiche tecniche devono essere accompagnate dalla menzione “o equivalente”.

Ne deriva che l'art. 42, paragrafo 4, Direttiva 2014/24/UE deve essere interpretato nel senso che le amministrazioni aggiudicatrici non possono, senza aggiungere la menzione “o equivalente”, precisare, nelle specifiche tecniche di un appalto pubblico di lavori, da quali materiali debbano essere costituiti i prodotti proposti dagli offerenti, a meno che l’utilizzo di un determinato materiale risulti inevitabilmente dall’oggetto dell’appalto e non sia ipotizzabile alcuna alternativa fondata su una soluzione tecnica diversa. La stazione appaltante deve quindi, nell’ambito delle specifiche tecniche, astenersi dall’imporre l’impiego di un determinato materiale, evitando di menzionare un tale materiale nei documenti dell’appalto o menzionando uno o più materiali aggiungendovi la menzione “o equivalente”.
L'amministrazione sarà dunque indotta, conformemente all’obiettivo di apertura alla concorrenza perseguito dalla Direttiva 2014/24/UE, ad applicare i criteri di aggiudicazione a una varietà di offerte, che possono comprendere tanto quelle che propongono prodotti costituiti da materiali il cui utilizzo è corrente nel settore interessato quanto quelle che propongono prodotti costituiti da materiali meno abituali o addirittura innovativi, dando agli operatori economici interessati la possibilità di dimostrare l’equivalenza di simili materiali.
In coerenza con tali affermazioni, la Corte ha anche affermato che l’obbligo di concedere agli operatori economici pari accesso alle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici e il divieto di creare ostacoli ingiustificati all’apertura degli stessi alla concorrenza, previsti dal paragrafo 2 dell’art. 42 della Direttiva 2014/24/UE, risultano violati quando un’amministrazione aggiudicatrice elimina, mediante una specifica tecnica non compatibile con le regole sopra enunciate, talune imprese o taluni prodotti.

Sul tema si veda anche la Nota: Appalti pubblici, equivalenza prodotti da costruzione.

PRINCIPIO DI EQUIVALENZA - Sul tema si ricorda che il principio di equivalenza, introdotto nell'ordinamento italiano dall’art. 68 del D. Leg.vo 50/2016 in attuazione dell’art. 42 della Direttiva 2014/24/UE (vedi ora art. 79 e allegato II.5 del D. Leg.vo 36/2023), consente di ammettere alla comparazione prodotti aventi specifiche tecniche equivalenti a quelle richieste dalla stazione appaltante (C. Stato 08/05/2023, n. 4624).
Il principio è finalizzato ad evitare un’irragionevole limitazione del confronto competitivo fra gli operatori economici, precludendo l’ammissibilità di offerte aventi oggetto sostanzialmente corrispondente a quello richiesto e tuttavia formalmente privo della specifica prescritta (C. Stato 07/06/2021, n. 4353).
In ogni caso deve trattarsi di conformità sostanziale, nel senso che la stazione appaltante deve operare il giudizio di equivalenza sulle specifiche tecniche dei prodotti offerti non già attenendosi a riscontri formalistici, ma sulla base di criteri di conformità sostanziale (e funzionale) delle soluzioni tecniche offerte, sì che le specifiche indicate dal bando vengano in pratica comunque soddisfatte.
Viceversa, non possono essere ammesse offerte tecnicamente inappropriate o che comprendano soluzioni che, sul piano oggettivo funzionale e strutturale, non rispettino le caratteristiche tecniche obbligatorie, configurandosi come un aliud pro alio.