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Circ. Min. LL.PP. 30/07/1985, n. 3357/25

Legge 28 febbraio 1985, n. 47; Decreto legge 23 aprile 1985, n. 146, convertito nella Legge 21 giugno 1985, n. 298; decreto legge 22 luglio 1985, n. 356 - Norme in materia di recupero e sanatoria delle opere abusive. Opere interne.
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[Premessa]


La legge 28 febbraio 1985, n.47,R pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n.53 del 2 marzo 1985, é entrata in vigore il 17 marzo 1985. Successivamente, il decreto-legge 23 aprile 198

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1. Recupero e sanatoria delle opere abusive - Varianti agli strumenti urbanistici (art.29).

La normativa in materia di recupero degli insediamenti abusivi é intesa a dare un contenuto urbanistico alla sanatoria, quando si manifesti non in singoli episodi costruttivi, ma nella forma di agglomerati edilizi più o meno estesi.


L' art.29 costituisce una norma cornice per l' attività legislativa delle regioni che vorranno disciplinare la formazione delle varianti di recupero; ma é, insieme, dispositiva per i comuni che riterranno di provvedere in assenza di normativa regionale.


La legge non stabilisce quali agglomerati debbano intendersi "insediamenti" ai fini del recupero: e pertanto, spetterà alle regioni o ai comuni individuare quali raggruppamenti di edifici debbano essere considerati "insediamenti" e sottoposti alla discipli

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2. Facoltà ed obblighi dei Comuni (art.30).

R Per agevolare l' attuazione delle varianti di recupero la legge prevede una serie di disposizioni dirette ad eliminare alcuni degli ostacoli che il comune può incontrare nell' iter di acquisizione degli immobili necessari per l' esecuzione di opere ed impianti pubblici.


É previsto, innanzitutto, che in luogo dell' indennità di espropriazione, i proprietari di lotti di terreno destinati a spazi o impianti pubblici con le varianti di recupero possano chiedere l' assegnazione di equivalenti lotti nell' ambito dei piani di zona

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3. Sanatoria delle opere abusive: caratteristiche generali (art.31).

R La legge n.47/1985 prevede una sanatoria ampia e comprensiva sia per ciò che riguarda i soggetti legittimati a chiedere la sanatori

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3.1 I soggetti legittimati (art.31).

R La legge riconosce la legittimazione ad agire per conseguire la sanatoria a diverse categorie di soggetti.


Sono, innanzitutto, legittimati i proprietari delle opere abusive. A questo riguardo --trattandosi di espressione di immediata comprensione--deve soltanto farsi presente che, in situazioni di condominio, spetterà non soltanto all' amministrazione condominiale presentare l' istanza di sanatoria, per le parti comuni, ma anche ai singoli condomini.


Possono, inoltre, conseguire la sanatoria tutti i sogge

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3.2.Amministrazioni statali o equiparate (art.31).

R Non debbono, invece, prestare istanza di sanatoria ai sensi della legge n.47/1985R i soggetti che non sono tenuti a munirsi di licenza edilizia, concessione o autorizzazione comunale per realizzare le opere di competenza.


Si tratta delle amministrazioni statali o ad esse equiparate, nonché degli "enti istituz

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3.3. L' oggetto della sanatoria (art.31)

R Come si é detto, la legge prevede una sanatoria ampia anche sotto il profilo oggettivo. Salvo quanto si dirà a proposito delle condizioni ed esclusioni previste dagli articoli 32 e 33, possono essere sanate le "costruzioni" e le "altre opere": cioé non solo gli edifici, ma anche i manufatti di ogni tipo, e le opere di urbanizzazione. Si tratta, insomma, per usare l' espressione dell' art. 1 della legge n.10/1977,R di tutte le opere che comportano trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio.


Quanto agli abusi, sono susce

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3.4. La data di ultimazione (art.31).

R La data entro la quale le opere debbono essere ultimate, per essere ammesse alla sanatoria, é il 1° ottobre 1983.


La legge dà una definizione di ultimazione (diversa da quella usata dall' art.4 della legge n.10/1977,R che considera ultimate le opere "abitabili o agibili") da valere soltanto per la legge n. 47/1985R e che fa riferimento all' esecuzione del rustico e al complemento della copertura.


Quanto all' espressione "rustico" essa comprende, oltre alla muratura portante-- negli edifici realizzati con sistemi tradizionali--e l' intelaiatura in cemento armato o in travi in acciaio, anche le tamponature perimetrali.


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4. Opere costruite su aree sottoposte a vincolo (art.32).

R L'

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4.1. Il momento dell' imposizione del vincolo (art.32).

L' art.32 non precisa in quale momento il vincolo deve essere stato imposto, perché sorga la necessità di acquisire il parere favorevole dell' amministrazione preposta alla tutela del vincolo medesimo. La norma, anzi usa una espressione ampia ma che non ne definisce sicuramente l' ambito di applicazione ("opere eseguite su aree sottoposte a vincolo") che necessita di interpretazione sulla base dei principi generali. E il principio che trova applicazione quando si tratti di concessioni di edificare é che esse (comprese quelle in sanatoria) sono rilasciate sulla base de

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4.2. Il parere delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo (art.32).

Il parere delle amministrazioni competenti é per il comune obbligatorio--nel senso che esso non può provvedere senza aver preso cognizione del parere--e vincolante ai fini del rilascio della concessione in sanatoria.


Trattandosi di un sub-procedimento é, di norma, compito del comune chiedere alla competente amministrazione il parere: e ciò significa anche che ricade sul c

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4.3 I vincoli (art.32).

Il comma 2 dell' art. 32 stabilisce, poi, che sono sanabili le opere eseguite abusivamente su aree vincolate dopo la loro realizzazione, purché si verifichino alcune condizioni.


La prima categoria cui la norma fa riferimento é quella delle opere realizzate (lettera a) in difformità dalla normativa antisismica: e la condizione é che l' edificio sia staticamente idoneo o che lo divenga a seguito di un intervento di adeguamento realizzato in conformità alle disposizioni del decreto del Ministro dei lavori pubblici in data 15 maggio 1985,R pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.135 del 10 giugno 1985.


La lettera b) riguarda le costruzioni realizzate in contrasto con le previsioni urbanistiche di destinazione ad edifici o spazi pubblici: e, la condizione di sanabilità consiste in un evento futuro, poiché tali costruzioni dovranno risultare non in contrasto con le varianti di recupero urbanistico che i comuni formeranno nel rispetto dei criteri stabiliti dalle regioni ai sensi del capo III della legge n.47/1985.R Nell' ipotesi della lettera b), pertanto, il responsabile dell' abuso deve presentare istanza di concessione in sanatoria nei termini stabiliti dall' art.35 conseguendo gli effetti collegati a tale presentazione e al versamento dell' oblazione; ma potrà ottenere la concessione solo dopo l' approvazione della variante di recupero.


É da ritenere, a questo riguardo, che le regioni e i comuni debbano provvedere, ai sensi dell' art.29, rispettivamente,

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5. Opere non suscettibili di sanatoria (art.33).

R L' indicazione delle opere abusive non suscettibili di sanatoria, contenuta nell' art.33 comprende il contrasto con "ogni...vincolo che comporti la inedificabilità di aree". Quest' ultima dizione contenuta nella lettera d) deve considerarsi di carattere residuale, con la conseguenza che le lettere precedenti sono meramente esemplificative.


L' ampiezza dell' indicazione é evidente anche in relazione alla inclusione, tra i vincoli tutelati, di quelli imposti non solo dalle leggi, statali e regionali, ma anche da strumenti urbanistici.

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6. Somma da corrispondere per ottenere la concessione in sanatoria: l' oblazione (art.34).

R La legge subordina il conseguimento della concessione o dell' autorizzazione in sanatoria al pagamento di una somma all' erario (oblazione) e, nei casi previsti, di un' altra somma al comune (contributo di concessione).


Quanto all' oblazione, la somma unitaria a metro quadrato di superficie da corrispondere é indicata nella tabella allegata alla legge, che prevede sette tipologie di abuso e tre fasce temporali.


La somma da versare é determinata--peraltro, in via provvisoria--dal soggetto che presenta l' istanza di concessione in relazione alla superficie dell' opera o della parte dell' opera abusivamente realizzata; alla tipologia dell' abuso; al momento in cui l' abuso é stato realizzato. La legge, inoltre, per tener conto di particolari aspetti, oggettivi e soggettivi, dell' abuso e diversificare conseguentemente l' oblazione, prevede alcuni correttivi, maggiorativi o diminuitivi, da applicare al valore tabellare.


a) La tabella.

Le tipologie degli abusi sono ordinate, nella tabella, in scala decrescente, a partire da quella di maggior gravità.


La tipologia 1 riguarda le opere realizzate in assenza di titolo o in difformità da questo, e, comunque, non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici sia al momento in cui i lavori furono iniziati, sia al momento in cui la domanda di concessione viene presentata.


La tipologia 2 riguarda le opere abusive, nel senso ora detto, al momento dell' inizio dei lavori, ma conformi alla normativa urbanistico-edilizia alla data di entrata in vigore della legge n.47/85.R Ricadono in tale tipologia di abuso, pertanto, le opere che sono diventate conformi a seguito di varianti allo strumento urbanistico, purché approvate--non semplicemente adottate--al momento dell' entrata in vigore della legge: ivi comprese le varianti di recupero formate dai comuni, nelle regioni--quali il Lazio e la Sicilia--che hanno già legiferato in materia, quando i comuni abbiano già deliberato tali varianti e queste siano state approvate.


La tipologia 3 riguarda gli abusi formali: cioé le opere realizzate in assenza di titolo, ma conformi alla normativa vigente all' inizio dei lavori. La concessione in sanatoria, pertanto, può essere richiesta e rilasciata anche se, all' entrata in vigore della legge o al momento della presentazione dell' istanza, la disciplina urbanistica della zona interessata é mutata, così che l' opera abusiva soltanto formalmente al momento dell' inizio dei lavori é, attualmente, in contrasto sostanzial

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7. Rateizzazione (art.36).

R L' oblazione può essere rateizzata. Tutti i soggetti che presentano la domanda di sanatoria possono corrispondere l' oblazione in tre rate: una al momento della presentazione della domanda pari alla metà e le altre due, maggiorate del 10 per cento in ragione di anno, rispettivamente nei suc

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8. Il contributo di concessione (art.37).

R Oltre la somma da corrispondere all' erario a titolo di oblazione il responsabile dell' abuso deve versare al comune il contributo di concessione (art.37). Questo é dovuto per le opere abusivamente realizzate dopo l' entrata in vigore della legge n.10/1977,R purché non sia stato versa

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9. Procedimento per la sanatoria - La domanda di concessione (art.35).

R Il procedimento per ottenere la concessione o l' autorizzazione in sanatoria inizia con la presentazione della domanda al comune. Tale domanda deve essere fatta esclusivamente sui modelli n.47/85 predisposti dal Ministero dei lavori pubblici e stampati a cura dell' Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, approvati con decreto ministeriale 19 luglio 1985 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.177 del 29 luglio 1985.


I modelli sono predisposti in quattro versioni, in relazione alle singole tipologie di abuso relative ad opere ad uso residenziale (mod. 47/85-A per le tipologie 1, 2, 3; mod. 47/85-B per le tipologie 5 e 6; mod. 47/85-C per la tipologia 7) in una versione relativa alle opere non destinate alla residenza, per tutte le tipologie (modello 47/85-D); oltre ad un modello riepilogativo (modello 47/85-R) delle domande presentate. Essi possono, pertanto, soddisfare ogni esigenza, per quanto riguarda le dichiarazioni degli interessati. Nulla vieta, tuttavia, che in casi specifici--ove si ritenga opportuno fornire altri dati oltre quelli richiesti, ovvero segnalare particola

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9.1. La documentazione (art.35).

Alla domanda debbono essere allegati alcuni documenti. Il primo tra essi é costituito dalla prova dell' eseguito versamento dell' oblazione. Esso va effettuato esclusivamente sui moduli di conto corrente postale appositamente predisposti e in distribuzione presso gli uffici postali.


Quanto alla documentazione tecnica, l' art.35 non prescrive la presentazione del progetto, ma soltanto che siano allegate alla domanda la descrizione delle opere, le dichiarazioni sullo stato dei lavori, la documentazione fotografica, ecc.


Deve, tuttavia, rilevarsi che la documentazione prodotta deve essere tale da consentire al comune di rilasciare la concessione o l' autorizzazione in sanatoria richiesta. D' altra parte essa deve dare all' interessato la certezza del suo diritto: solo la chiara documentazione di ciò che é stato sanato lo metterà al riparo da futuri accertamenti di abusi presunti e gli darà la possibilità di ottenere i provvedimenti eventualmente necessari per modificare l' opera sanata. Inoltre, quando l'opera é ultimata al rustico, ma non é completata, é necessario rappresentare al comune, che deve rilasciare la concessione, come l' opera sarà completata nella distribuzione interna, nelle finiture, ecc.


É pertanto da ritenere--fermo restando che, ai sensi del comma 9 dell' art.35 il comune può chiedere integrazioni dei documenti presentati--che, quanto meno per le prime tre tipologie di abuso sia opportuno se non necessario, presentare anche il progetto delle opere. Il modello di domanda, comunque, é corredato da una busta che può contenere anche gli atti progettuali.

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9.2. Il completamento delle opere ultimate (art.35).

Trascorsi centoventi giorni dalla presentazione dell' istanza l' interessato può completare l' opera ultimata, purché abbia versato la seconda rata dell' oblazione.


É da ritenere, in relazione alla lettera della legge, che le due condizioni--pagamento della seconda rata dell' oblazione e decorso del termine--debbano essere ambedue presenti e non sia sufficiente, perciò, pagare due rate dell' oblazione per chiedere al comune

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9.3. Il procedimento in sede comunale (art.35).

Il comma 9 disciplina il procedimento in sede comunale. Il sindaco é tenuto a fare gli accertamenti che ritenga opportuni e che varieranno in relazione allo stato dell' opera. Egli, comunque, può chiedere all' interessato i documenti a suo avviso indispensabili ai fini del rilascio della concessione o dell' autorizzazione: sempre, tuttavia, considerando che il titolo richiesto é--verificandosi le condizioni di legge--un atto dovuto. E, pertanto, andrebbe oltre il consentito il sindaco che chiedesse documentazione relativa a condizioni o ad esclusioni non previste dalla legge; ovvero che subordinasse il rilascio della concessione al verificarsi di tali condizioni. Il sindaco, comunque, potrà sempre richiedere documentazione tecnica relativa all' opera, a cominciare dal progetto; nonché altri documenti o elaborati intesi ad individuare l' opera in tutte le sue caratteristiche.


É da rilevare che il disposto del comma 9 ribadisce l' interpretazione prima data, secondo la quale la documentazione può essere presentata fino a quando il comune non abbia deciso in ordine all' istanza: la quale non é invalida per la incompletezza della documentazione.

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10. Le "opere interne" (art.26).

RL' art. 26 prevede una particolare disciplina per una categoria di opere--definite "interne"--che non trova riscontro nella precedente legislazione. La nuova disciplina é intesa a semplificare e snellire la realizzazione di tali opere: esse, cioé, non sono soggette né alla concessione né alla autorizzazione essendo sufficiente darne notizia al sindaco, mediante la presentazione di una relazione a firma di un professionista abilitato alla progettazione.


La disposizione dell' art.26 non é di agevole applicazione in quanto le opere in questione coincidono, almeno in parte, con gli interventi di recupero così come definiti dall' art.31 della legge n. 457/1978. É pertanto necessario per una corretta applicazione della norma, individuare esattamente la categoria delle opere interne, prima attraverso l' esame della stessa norma e, successivamente, con il raffronto tra il disegno che ne fornisce l' art.26 e le definizioni dell' art.31 della legge n. 457/1978.R


É da rilevare preliminarmente che le opere in questione possono interessare sia le singole unità immobiliari (gli alloggi, in caso di edilizia residenziale, i manufatti costituenti catastalmente una unità immobiliare negli altri casi) sia l' intera costruzione.


Ciò premesso si può affermare con certezza che esse, dovendo rispettare la sagoma e i prospetti dell' intera costruzione, non possono assolutamente riguardare l' aspetto esterno del fabbricato, compresa la copertura; da ciò deriva che non possono essere considerate "opere interne" aperture, oggetti, chiusure di balconi, ecc.; in definitiva non possono essere mutati o alterati l' assetto architettonico e l' estetica dell' edificio sia pure mediante semplici fregi.


Il rispetto degli strumenti urbanistico-edilizi adottati e approvati é una ovvia necessità. Poiché si tratta di operare su edifici esistenti, il mancato rispetto degli strumenti--soprattutto di disciplina edilizia--potrebbe derivare, ad esempio da modifiche, anche brevi, della distribuzione dello spazio interno all' unità immobiliare tali da comportare la realizzazione di vani di dimensioni insufficienti ad assicurare condizioni ottimali di areazione o illuminazione

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11. Opere interne realizzate prima dell' entrata in vigore della legge (art.48).

R La facoltà di regolarizzare con procedura semplificata le "opere interne" é data dalla legge n.47/1985R anche a quanti hanno realizzato tali interventi prima dell' entrata in vigore della medesima legge--prima, cioé, del 17 marzo 1985--o li avessero in corso a tale data. Il legislatore, avendo stabilito all' art.26, che le "opere interne" sono sottratte alla concessione ed all' autorizzazione, ha ritenuto di estendere la nuova disciplina alle opere della stessa natura realizzate in passato. Peraltro, ha previsto forme ancora più semplici, per la relativa denuncia, poiché, in luogo della relazione asseverativa del professionista, richiede soltanto una "relazione descrittiva delle opere realizzate" inviata al sindaco mediante raccomandata con avviso di ricevimento entro il 31 dicembre 1985.


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12. Mancata presentazione dell' istanza (art.40).

R L 'art. 40 disciplina gli effetti della mancata presentazione della domanda di concessione .


Il primo comma considera tre distinte ipotesi, in relazione ad opere abusive realizzate in totale difformità ovvero in assenza di licenza o concessione:

a) la mancata presentazione della domanda nei termini;

b) la presentazione nei termini di una domanda dolosamente infedele;

c) il mancato versamento della somma dovuta a titolo di oblazione.


In queste ipotesi all' abuso commesso si applicano non più le sanzioni amministrative vigenti al momento dell' inizio dei lavori, ma quelle del capo I della legge n.47/ 1985,R le quali, come é noto, sono più articolate e rigorose di quelle precedenti: non si a

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13. Diritti degli acquirenti di immobili (art.47).

R La disposizione dell' art. 47 riconosce ad ogni acquirente di immobili o di parte di essi--anche sulla base di contratto preliminare di vendita (compromesso), purché con sottoscrizione autenticata--il diritto di prendere visione, presso gli uffici comunali, di ogni documentaz

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14. Procedimenti in corso (art.43).

R Come é stato già osservato, la sanatoria ha un ambito di applicazione assai ampio: L' art.43 ne é una conferma. Esso, infatti, precisa che l' esistenza di procedimenti sanzionatori non ancora eseguiti o nei cui confront

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15. Dichiarazioni dei rappresentanti (art.47-bis).

R Le dichiarazioni richieste dalle varie disposizioni della legge n.47/1985,

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16. Sanatorie regionali (art.49).

R Coloro che abbiano già ottenuto la sanatoria in base alla normativa regionale, possono detrarre l' importo versato dal contributo di concessione previsto dal primo comma dell' art.37

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17. Opere demolite (articolo aggiunto dall' art.8-quater della legge di conversione).

La disposizione aggiunta con la legge del 21 giugno 1985, n.298, R di conversione del decreto-legge n.146/1985 (art. 8-quater) prevede la non punibilità, né in sede amministrativa, né in sede pen

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18. Determinazione delle superfici (art.51).

R Il comma primo dell' art.51 precisa che--ai fini del calcolo dell' oblazione--il computo delle superfici é effettuato secondo i parametri indicati agli articoli 2 e 3 del decreto ministeriale emanato il 10 maggio 1977 per la determinazione della parte del contributo di concessione ragguagliato al costo di costruz

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19. Iscrizione al catasto (art.52).

R L' art.52 disciplina l' iscrizione al catasto degli immobili di nuova costruzione e di quelli realizzati entro la data di entrata in vigore della legge n.47/1985R e ancora non dichiarati ai fini di tale iscrizione.


Al primo comma, con disposizione innovatrice che intende evitare, per l' avvenire, ritardi ingiustificati nella iscrizione al catasto, si stabilisce che la relativa dichiarazione deve essere effettuata prima del rilascio del certificato di abitabilità o di agibilità; e che copia di essa deve essere allegata alla domanda intesa ad ottenere tale certificato. La norma, pertanto, vieta al comune di rilasciare il certificato in questione quando manchi la prova dell' avvenuta dichiarazione al catasto.


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