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Ultimo aggiornamento
17/01/2018

Oneri sicurezza aziendali, valutazione concreta e indicazione (C. Stato 177/2018)

La stima da parte della stazione appaltante, nel bando di gara, dell’incidenza degli oneri per la sicurezza aziendali, non vale ad escludere l’obbligo per l’operatore economico di indicare tali oneri e di farlo a valle di una stima concreta della loro reale incidenza. Lo ha chiarito il Consiglio di Stato con la Sentenza 15/01/2018, n. 177.
A cura di:
  • Dino de Paolis
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PREMESSA

La Sentenza C. Stato 15/01/2018, n. 177, riepiloga e chiarisce le acquisizioni della giurisprudenza sul tema della esposizione degli oneri della sicurezza nei bandi di gara e nelle offerte, declinandone l’applicazione ad un caso concreto alla luce delle pronunce dell’Adunanza plenaria e fornendo in tal modo spunti applicabili sia nel vecchio quadro normativo in vigenza del D. Leg.vo 163/2006 che nel nuovo quadro normativo in vigenza del D. Leg.vo 50/2016.

In estrema sintesi la sentenza ha chiarito che, se da un lato è legittima l’indicazione all’interno del bando di gara da parte della stazione appaltante di una valutazione preliminare degli oneri della sicurezza aziendali N1, l’operatore economico deve però a sua volta stimare tali oneri attraverso una valutazione concreta e applicata alla propria realtà aziendale, oltre che indicare il relativo valore nell’offerta economica.

In mancanza di tale stima, l’offerta deve considerarsi carente di un elemento essenziale, non sanabile tramite il soccorso istruttorio, soccorso istruttorio viceversa sempre applicabile quando la stima sia stata effettuata ma manchi solamente la formale indicazione degli importi nell’ambito dell’offerta economica.

Si rinvia per approfondimenti al Punto della giurisprudenza Oneri sicurezza e manodopera nei bandi di gara e nelle offerte.



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LA VICENDA PROCESSUALE

La vicenda trattata dalla Sentenza in commento è relativa ad una procedura aperta per l’affidamento del servizio di sorveglianza tecnica e pronto intervento lavori di manutenzione per una infrastruttura idrica.

La contestazione mossa riguarda l’aggiudicazione avvenuta in favore di un operatore che aveva omesso di considerare nell’offerta economica il costo reale degli oneri di sicurezza aziendali N1, considerando esaustiva la determinazione fattane dalla stazione appaltante, la quale appunto nel bando di gara aveva proposto una stima di tali oneri.



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PRINCIPI BASILARI DELLA GIURISPRUDENZA SUL TEMA

La Corte ha in via preliminare richiamato quanto efficacemente chiarito da C. Stato 27/07/2016, n. 19, Adunanza Plenaria (la quale a sua volta ha meglio dettagliato e specificato i principi già espressi in precedenti sentenze dell’Adunanza plenaria: C. Stato 3/2015; C. Stato 9/2015).


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Necessità da parte del concorrente di indicare gli oneri della sicurezza aziendale

Su tale punto la Corte ha chiarito che:

- gli oneri di sicurezza rappresentano un elemento essenziale dell’offerta N2;

- la mancanza di tale elemento essenziale ingenera una situazione di insanabile incertezza assoluta sul suo contenuto, ma solo nel caso in cui si contesti al concorrente di avere formulato un’offerta economica senza considerare i costi derivanti dal doveroso adempimento dei obblighi di sicurezza a tutela dei lavoratori;

- nell’ipotesi di cui al punto precedente, vi è certamente incertezza assoluta sul contenuto dell’offerta e la sua successiva sanatoria richiederebbe una modifica sostanziale dell’elemento “prezzo”, poiché a quest’ultimo andrebbe aggiunto l’importo corrispondente agli oneri di sicurezza, inizialmente non computati;

- viceversa, se non è in discussione l’adempimento da parte del concorrente degli obblighi di sicurezza, né il computo dei relativi oneri nella formulazione dell’offerta, ma si contesta soltanto che l’offerta non specifica la quota di prezzo corrispondente ai predetti oneri, la carenza non è sostanziale, ma solo formale;

- nel caso di cui al punto precedente il soccorso istruttorio - almeno nei casi in cui il bando di gara non prevede una espressa comminatoria escludente - è doveroso, perché esso non si traduce in una modifica sostanziale del contenuto dell’offerta, ma solo nella specificazione formale di una voce che, pur considerata nel prezzo finale, non è stata indicata dettagliatamente N3.


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Sulla possibilità da parte della stazione appaltante di stimare l’incidenza di tali oneri

Su tale punto la Corte ha ulteriormente chiarito che:

- la valutazione dei costi di sicurezza aziendale da parte della stazione appaltante (nel senso non di rigida predeterminazione ma di stima della loro incidenza) non solo è legittima, ma è persino, ove concretamente possibile, doverosa da parte della stazione appaltante;

- nel caso in cui sussista tale predeterminazione, tuttavia essa non deve essere acriticamente recepita dall’operatore, poiché rappresenta soltanto una “stima” ipotetica - compiuta secondo criteri di ragionevolezza e di attendibilità - finalizzata a predeterminarne l’incidenza nella determinazione di quantità e valori su cui calcolare l’importo complessivo dell’appalto;

- tale stima pertanto non può valere ad esonerare i concorrenti dall’obbligo di considerare i reali oneri di sicurezza aziendale, che sono rimessi alla loro esclusiva sfera di valutazione e che, di conseguenza, non possono essere determinati rigidamente ed unitariamente dalla stazione appaltante, dato tale tipologia di oneri varia da un’impresa ad un’altra ed è influenzata dalla singola organizzazione produttiva e dal tipo di offerta formulata da ciascuna impresa.



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APPLICAZIONE AL CASO CONCRETO
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La stima degli oneri da parte del concorrente deve essere concreta e reale

Nel caso concreto, è risultato inequivocabilmente dagli atti di gara che l’operatore economico in questione non aveva considerato i “reali” oneri di sicurezza aziendali e la loro concreta incidenza sostanziale sui costi per l’esecuzione dell’appalto, ed aveva pertanto formulato un’offerta economica senza computare tali costi ma limitandosi pedissequamente a fare propria la “quota minima” preventivamente stimata dalla stazione appaltante.

A tali conclusioni si è giunti:

- dal fatto che il dettaglio delle spese generali allegato all’offerta economica e le giustificazioni prodotte nella fase di verifica dell’anomalia dell’offerta non menzionassero la stima degli oneri della sicurezza;

- dal fatto che gli oneri di sicurezza indicati nel bando si riferivano al progetto posto a base di gara, predisposto dalla stazione appaltante, rispetto al quale i concorrenti avevano apportato variazioni migliorative sulla base di nuove e specifiche lavorazioni, comportanti inevitabilmente una modifica dei costi di sicurezza aziendale predeterminati dalla stazione appaltante.

L’offerta presentava quindi insanabili profili di incertezza, perché al prezzo offerto avrebbe dovuto essere aggiunta la quota - incerta e non considerata dal concorrente - pari alla differenza tra i “reali” costi di sicurezza aziendali, che come detto solo l’impresa può in concreto valutare, e la “quota stimata” dalla stazione appaltante e acriticamente recepita dall’operatore.

L’offerta risultava pertanto inficiata dalla carenza non di un mero elemento formale ma di un elemento essenziale, come tale non suscettibile di sanatoria mediante il soccorso istruttorio, e giustificante invece l’esclusione del concorrente.




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