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Ultimo aggiornamento
01/06/2017

Interventi eseguiti in assenza o totale difformità dal permesso di costruire, variazioni essenziali e difformità parziale (C. Stato 1484/2017)

Una interessante pronuncia del Consiglio di Stato delinea le varie fattispecie di interventi eseguiti in assenza o in difformità dal titolo edilizio, e le relative conseguenze sanzionatorie e demolitorie, soffermando l’attenzione in particolare sulla differenza tra le variazioni essenziali e le varianti in senso proprio al permesso di costruire e sulle conseguenze di tale differenza relativamente alla disciplina applicabile.
A cura di:
  • Redazione Legislazione Tecnica

La Sentenza Consiglio di Stato 30/03/2017, n. 1484 - emanata in riferimento ad interventi realizzati su un immobile vincolato ai sensi del D. Leg.vo 42/2004 e consistiti nella realizzazione di un lucernario di 2,85 per 6,15 metri in luogo dei due previsti (entrambi a forma di un quadrato di 3 metri), la cui apertura, inoltre, è risultata collocata in posizione diversa rispetto a quella autorizzata originariamente ed emergente dal piano di calpestio del terrazzo per circa 1 metro, nonché nella realizzazione di soppalchi posti a 2,40 metri dal piano di calpestio - ha fornito un’ampia ed utile panoramica sulle varie fattispecie di interventi eseguiti in assenza o in difformità dal titolo edilizio, e sulle relative conseguenze sanzionatorie e demolitorie. Se ne sintetizzano di seguito le conclusioni.

FATTISPECIE DI ABUSI EDILIZI - La disciplina sanzionatoria degli abusi nelle costruzioni contempla tre fattispecie, ordinate secondo la gravità dell’abuso:
1. l’ipotesi di interventi in assenza di permesso o di totale difformità;
2. l’ipotesi intermedia di variazioni essenziali dal titolo edilizio;
3. l’ipotesi residuale della parziale difformità da esso.

ASSENZA O MANCANZA SOSTANZIALE DEL PERMESSO DI COSTRUIRE - L’assenza di permesso consiste nella sua insussistenza oggettiva per l’opera autorizzata. Accanto al caso del permesso mai rilasciato, vi sono i casi nei quali il titolo è stato rilasciato, ma è privo (o è divenuto privo) di effetti giuridici, definiti dall’art. 31, comma 1, del D.P.R. 380/2001 (mancanza sostanziale del permesso di costruire). Tale fattispecie si verifica quando vi è difformità totale dell’opera rispetto a quanto previsto nel titolo, pur sussistente. Si ha difformità totale, quando sia realizzato un organismo edilizio:
- integralmente diverso per caratteristiche tipologiche architettoniche ed edilizie;
- integralmente diverso per caratteristiche planovolumetriche, e cioè nella forma, nella collocazione e distribuzione dei volumi;
- integralmente diverso per caratteristiche di utilizzazione (la destinazione d’uso derivante dai caratteri fisici dell’organismo edilizio stesso);
- integralmente diverso perché comportante la costituzione di volumi nuovi ed autonomi.
Le conseguenze sanzionatorie per tali fattispecie sono indicate dall’art. 44, comma 1, lettera b), del D.P.R. 380/2001.
Si segnala inoltre che l’art. 31, comma 9, del D.P.R. 380/2001 - introdotto dal D. Leg.vo 301/2002 ed in seguito modificato dal D. Leg.vo 232/2016 - estende l’applicazione delle disposizioni in parola agli interventi per i quali in luogo della richiesta di permesso di costruire si è dato luogo ad una procedura di segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire (art. 23 del D.P.R. 380/2001).

VARIAZIONI ESSENZIALI AL PERMESSO DI COSTRUIRE - Accanto alle forme di abuso appena ricordate, l’art. 32 del D.P.R. 380/2001 definisce la fattispecie dell’esecuzione di opere in “variazione essenziale” rispetto al progetto approvato. Tale tipo di abuso è parificato, quanto alle conseguenze (disciplinate dall’art. 31 del D.P.R. 380/2001), al caso di mancanza di permesso di costruire e di difformità totale, salvo che per gli effetti penali, dal momento che le variazioni essenziali sono soggette alla più lieve pena prevista dall’art. 44, comma 1, lettera a), del D.P.R. 380/2001.
La determinazione dei casi di variazione essenziale è affidata alle regioni, nel rispetto di alcuni criteri di massima. In particolare, ai sensi dell’art. 32, comma 1, del D.P.R. 380/2001, sussiste variazione essenziale esclusivamente in presenza di una o più delle seguenti condizioni:
- mutamento di destinazione d’uso che implichi variazione degli standard previsti dal D.M. 02/04/1968, n. 1444;
- aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio da valutare in relazione al progetto approvato;
- modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato, ovvero della localizzazione dell’edificio sull’area di pertinenza;
- mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentite;
- violazione della normativa edilizia antisismica, quando non attenga a fatti meramente procedurali.
Il concetto di variazione essenziale, sopra delineato, va distinto dalle “varianti”, che invece riguardano la richiesta di una variazione del titolo autorizzativo e sono definite dall’art. 22, commi 2 e 2-bis, del D.P.R. 380/2001, i quali prevedono la possibilità di realizzare tali fattispecie tramite la presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività.

DIFFERENZA TRA VARIAZIONI ESSENZIALI E VARIANTI IN SENSO PROPRIO - In base a quanto sopra illustrato si devono pertanto distinguere due diverse fattispecie di varianti:
- le varianti in senso proprio, ovvero le modificazioni qualitative o quantitative di non rilevante consistenza rispetto al progetto approvato, tali da non comportare un sostanziale e radicale mutamento del nuovo elaborato rispetto a quello oggetto di approvazione, che sono soggette al rilascio di permesso in variante, complementare ed accessorio, anche sotto il profilo temporale della normativa operante, rispetto all’originario permesso a costruire (peraltro come si è detto i commi 2 e 2-bis dell’art. 22 del D.P.R. 380/2001 ne prevedono la realizzabilità tramite la presentazione di una segnalazione certificata di inizio attività);
- le variazioni essenziali, ovvero quelle caratterizzate da incompatibilità qualitativa e quantitativa con il progetto edificatorio originario rispetto ai parametri indicati dall’art. 32 del D.P.R. 380/2001, che sono soggette al rilascio di un permesso a costruire del tutto nuovo ed autonomo rispetto a quello originario, e per il quale valgono le disposizioni vigenti al momento di realizzazione della variante.
Pertanto in questi casi il problema si concentra nella necessità o meno di nuovo titolo, che deve quindi considerare l’eventuale diversa normativa sopravvenuta, mentre la variante in senso proprio invece si riferisce al titolo originario, senza nuova valutazione della normativa vigente. Detto in altri termini:
- la variante in senso proprio può essere assentita in base alla normativa vigente al momento della originaria richiesta del permesso di costruire, e proprio per questo motivo la normativa ne autorizza la realizzazione tramite una procedura di semplice “comunicazione” (la segnalazione certificata di inizio attività semplice, e non invece quella sostitutiva del permesso di costruire), dal momento che l’originario permesso di costruire rimane valido;
- la variante essenziale necessita invece in buona sostanza del rilascio di un nuovo, diverso ed autonomo permesso di costruire, da valutarsi pertanto sulla base della norma vigente al momento della richiesta (o dell’effettuazione delle opere in caso di mancata richiesta).

DIFFORMITÀ PARZIALE DAL PERMESSO DI COSTRUIRE - Il caso della difformità parziale dal permesso di costruire per le nuove costruzioni è invece previsto e regolato dall’art. 34 del D.P.R. 380/2001, ed è una categoria residuale, la cui nozione è stata ulteriormente chiarita dalla giurisprudenza amministrativa.
Il concetto di parziale difformità presuppone che un determinato intervento costruttivo, pur se contemplato dal titolo autorizzatorio rilasciato dall’autorità amministrativa, venga realizzato secondo modalità diverse da quelle previste e autorizzate a livello progettuale, come si desume in negativo dall’art. 31 del D.P.R. 380/2001. In base alla citata norma, infatti, mentre si è in presenza di difformità totale del manufatto o di variazioni essenziali quando i lavori riguardino un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione, destinazione, ubicazione, si configura la difformità parziale quandole modificazioni insistono su elementi particolari e non essenziali della costruzione e si concretizzano in divergenze qualitative e quantitative non incidenti sulle strutture essenziali dell’opera.
Definizione delle difformità parziali. Per una migliore e più compiuta definizione della categoria dei lavori ed interventi eseguiti in parziale difformità, il Legislatore ha fissato una soglia di rilevanza minima delle variazioni non costituenti illecito edilizio, cioè quegli scostamenti dai parametri autorizzati che si realizzano in misura talmente contenuta da non poter essere considerati un illecito edilizio. A tal proposito l’art. 34, comma 2-ter, del D.P.R. 380/2001 (introdotto dall’art. 5 del D.L. 70/2011) qualifica tali le violazioni di altezza, distacchi, cubatura o superficie copertache non eccedano per singola unità immobiliare il 2% delle misure progettuali.
Ambito di operatività delle difformità parziali. L’ambito di applicazione di tale disposizione è espressamente circoscritto alla materia edilizia, e non opera, dunque, nel caso di interventi su immobili vincolati eseguiti in difformità dalle autorizzazioni rilasciate ai sensi del D. Leg.vo 42/2004, oltre ovviamente ad avere efficacia unicamente nei rapporti con l’amministrazione, senza interferire con i rapporti privatistici di vicinato.

CONSEGUENZE SANZIONATORIE DEMOLITORIE - Ai fini della demolizione delle opere abusive:
- per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, va senz’altro disposta la demolizione delle opere abusive;
- per gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire, la legge prevede la demolizione, a meno che, non potendo essa avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, debba essere applicata una sanzione pecuniaria pari al doppio del costo di produzione, in caso di opere ad uso residenziale, e pari al doppio del valore venale, determinato a cura dell’Agenzia delle entrate, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale (art. 34, comma 2, del D.P.R. 380/2001).
Il menzionato art. 34
, comma 2, prevedendo che, quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell’ufficio applica in alternativa una sanzione pecuniaria, presuppone che vengano in rilievo gli stessi lavori edilizi posti in essere a seguito del rilascio del titolo e in parziale difformità da esso e non è quindi applicabile alle opere realizzate senza titolo o in totale difformità.
La disposizione in esame, inoltre, deve essere interpretata, in conformità alla natura di illecito posto in essere e alla sua valenza derogatoria rispetto alla regola generale posta dal comma 1 del medesimo art. 34, nel senso che si applica la sanzione pecuniaria soltanto nel caso in cui sia “oggettivamente impossibile” procedere alla demolizione. Deve, in pratica risultare in maniera inequivoca che la demolizione, per le sue conseguenze materiali, inciderebbe sulla stabilità e sulla sicurezza dell’edificio nel suo complesso.
Quanto invece alle conseguenze sanzionatorie in sede amministrativa e penale, si è già in precedenza evidenziata la differenza tra le sanzioni, più pesanti, previste dall’art. 44, comma 1, lettera b), del D.P.R. 380/2001 per i casi di assenza del permesso di costruire (cui sono equiparati quelli di “mancanza sostanziale” sulla base di quanto già evidenziato), da quelle più lievi previste dalla lettera a) del medesimo art. 44 del D.P.R. 380/2001 per gli interventi eseguiti con variazioni non assentite, essenziali e non, rispetto al permesso di costruire.

CONCLUSIONI RIFERITE ALLA FATTISPECIE - Con riguardo alla fattispecie esaminata, il Consiglio di Stato ha concluso che i lavori, descritti in premessa di questo articolo, fossero da considerare completamente diversi rispetto a quelli assentiti (variazione essenziale). Inoltre la Corte ha ritenuto che l’eliminazione del soppalco e il ripristino del solaio, per la loro inidoneità a recare nocumento alla struttura preesistente, non rientrassero tra le ipotesi circoscritte ed oggettive che soltanto giustificano la deroga alla sanzione principale della demolizione.

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