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Ultimo aggiornamento
02/05/2018

La programmazione dei lavori pubblici

Normativa di riferimento (le norme nel Codice dei contratti pubblici 2016, il decreto ministeriale attuativo del Codice, le norme nel Codice dei contratti pubblici del 2006) - Redazione, formazione e aggiornamento della pianificazione (contenuti della pianificazione, elenco annuale, livelli di progettazione, schemi tipo per la redazione della programmazione dei lavori pubblici, ordine di priorità degli interventi, iter di approvazione del programma triennale, modalità di aggiornamento e modifica) - Opere pubbliche incompiute - Chiarimenti periodo antecedente al decreto attuativo.
A cura di:
  • Emanuela Greco
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normativa di riferimento

L'attività di realizzazione dei lavori pubblici si svolge sulla base di un programma triennale adottato dalle amministrazioni aggiudicatrici, al fine di individuare i lavori da avviare nel triennio, unitamente all'elenco dei lavori da realizzare in ciascun anno.


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Le norme nel Codice dei contratti pubblici 2016

La programmazione triennale dei lavori pubblici è prevista dall’art 21 del D. Leg.vo 18/04/2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), ai sensi del quale:

- le amministrazioni aggiudicatrici adottano il programma triennale dei lavori pubblici (oltre al programma biennale degli acquisti di beni e servizi, per il quale si veda: La programmazione degli acquisti pubblici di beni e servizi), nonché i relativi aggiornamenti annuali, nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme che disciplinano la programmazione economico-finanziaria degli enti;

- il suddetto programma triennale dei lavori pubblici, con i relativi aggiornamenti annuali, contiene i lavori il cui valore stimato sia pari o superiore a 100.000 Euro e indicano i lavori da avviare nella prima annualità, per i quali deve essere riportata l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati ovvero disponibili;

- il programma triennale dei lavori pubblici, con i relativi aggiornamenti annuali, è pubblicato sul profilo del committente nonché sul sito informatico del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dell’Osservatorio dell’ANAC;

- le norme in questione non si applicano alla pianificazione delle attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza.


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Il decreto ministeriale attuativo del Codice

Ai sensi del comma 8, dell’art. 21 del D. Leg.vo 50/2016, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo parere del CIPE, sentita la Conferenza unificata) sono definiti:

- le modalità di aggiornamento dei programmi e dei relativi elenchi annuali;

- i criteri per la definizione degli ordini di priorità, per l’eventuale suddivisione in lotti funzionali, nonché per il riconoscimento delle condizioni che consentano di modificare la programmazione e di realizzare un intervento non previsto nell’elenco annuale;

- i criteri e le modalità per favorire il completamento delle opere incompiute;

- i criteri per l’inclusione dei lavori nel programma e il livello di progettazione minimo richiesto per tipologia e classe di importo;

- gli schemi tipo dei programmi e le informazioni minime che essi devono contenere, individuate anche in coerenza con gli standard degli obblighi informativi e di pubblicità relativi ai contratti;

- le modalità di raccordo con la pianificazione dell’attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza ai quali le stazioni appaltanti delegano la procedura di affidamento.

In attuazione del citato comma 8 dell’art. 21 del D. Leg.vo 50/2016, è stato emesso il D. Min. Infrastrutture e Trasp. 16/01/2018, n. 14, che ha adottato il “Regolamento recante procedure e schemi-tipo per la redazione e la pubblicazione del programma triennale dei lavori pubblici, del programma biennale per l’acquisizione di forniture e servizi e dei relativi elenchi annuali e aggiornamenti annuali”.

Il suddetto decreto si applica per la formazione o l'aggiornamento dei programmi triennali dei lavori pubblici per il periodo di programmazione 2019-2021 e sostituisce il precedente D. Min. Infrastrutture e Trasp. 24/10/2014.

In particolare, il provvedimento specifica le modalità di redazione, approvazione, aggiornamento e modifica (inclusi gli obblighi informativi e di pubblicità) dei suddetti programmi e ne detta contenuti, ordine di priorità e livello di progettazione minimo.

Il D.M. 14/2018 disciplina anche la programmazione degli acquisti di beni e servizi, per la quale si rinvia a La programmazione degli acquisti pubblici di beni e servizi.


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Le norme nel Codice dei contratti pubblici del 2006

La programmazione dei lavori pubblici era oggetto dell’art. 128 del D. Leg.vo 12/04/2006, n. 163 (e prima ancora dell’art. 14 della L. 11/02/1994, n. 109).

In estrema sintesi l’art. 128 del D. Leg.vo 163/2006 - ora abrogato - stabiliva, analogamente a quanto previsto anche ora, che il programma triennale dei lavori pubblici e i relativi aggiornamenti annuali dovessero contenere i lavori il cui valore stimato sia pari o superiore a 100.000 Euro e indicare i lavori da avviare nella prima annualità, per i quali riportare l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul bilancio, ovvero disponibili in base a contributi o risorse dello Stato, delle regioni a statuto ordinario o di altri enti pubblici.



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REDAZIONE, FORMAZIONE E AGGIORNAMENTO DELLA PIANIFICAZIONE
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Contenuti della pianificazione

Il programma triennale dei lavori pubblici e i relativi aggiornamenti annuali contengono i lavori il cui valore stimato sia pari o superiore a 100.000 Euro e indicano i lavori da avviare nella prima annualità, per i quali deve essere riportata l’indicazione dei mezzi finanziari stanziati sullo stato di previsione o sul proprio bilancio, ovvero disponibili in base a contributi o risorse dello Stato, delle regioni a statuto ordinario o di altri enti pubblici.

Ne consegue che per mettere in programma lavori di importo inferiore a 100.000 Euro, è sufficiente l’inserimento del singolo lavoro nei documenti programmatori previsti dalla normativa vigente, come ad esempio il bilancio di previsione dell’ente.

Nell’elencazione delle fonti di finanziamento sono indicati anche i beni immobili disponibili che possono essere oggetto di cessione e quelli concessi in diritto di godimento, a titolo di contributo, la cui utilizzazione sia strumentale e tecnicamente connessa all’opera da affidare in concessione.

Nell’ambito del programma triennale, le amministrazioni aggiudicatrici individuano i lavori complessi e gli interventi suscettibili di essere realizzati attraverso contratti di concessione o di partenariato pubblico privato.

Sono inserite nella programmazione triennale anche le opere pubbliche incompiute, ai fini del loro completamento ovvero per l’individuazione di soluzioni alternative quali il riutilizzo, anche ridimensionato, la cessione a titolo di corrispettivo per la realizzazione di altra opera pubblica, la vendita o la demolizione.


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Elenco annuale

Gli interventi da avviare nel corso della prima annualità del programma costituiscono l’elenco annuale dei lavori pubblici. Sono inclusi in tale elenco i lavori che soddisfano le seguenti condizioni:

- previsione in bilancio della copertura finanziaria;

- previsione dell’avvio della procedura di affidamento nel corso della prima annualità del programma;

- rispetto dei livelli minimi di progettazione;

- conformità dell’intervento agli strumenti urbanistici vigenti o adottati.


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Livelli di progettazione

Ai fini dell’inserimento di un’opera nel programma triennale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente, ove previsto, il documento di fattibilità delle alternative progettuali, di cui all’art. 23 del D. Leg.vo 50/2016, comma 5.

Ai fini dell’inserimento di un’opera nell’elenco annuale:

- resta sufficiente l’approvazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali (quantificando le risorse finanziarie necessarie alla realizzazione dell’intero lavoro) per i lavori di importo pari o superiore a 100.000 Euro e inferiore a 1.000.000 Euro;

- per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 Euro occorre preventivamente provvedere alla redazione e approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica.


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Schemi tipo per la redazione della programmazione dei lavori pubblici

Il D. Min. Infrastrutture e Trasp. 16/01/2018, n. 14 stabilisce che le amministrazioni adottino il programma triennale dei lavori pubblici, anche consistenti in lotti funzionali di un lavoro, con valore stimato pari o superiore a 100.000 Euro, nonché i relativi elenchi annuali, sulla base dei seguenti schemi-tipo (di cui all’Allegato I al decreto):

A. quadro delle risorse necessarie alla realizzazione dei lavori previsti dal programma, articolate per annualità e fonte di finanziamento;

B. elenco delle opere pubbliche incompiute;

C. elenco degli immobili disponibili di cui agli artt. 21, comma 5, e 191 del D. Leg.vo 50/2016 (immobili che possono essere oggetto di cessione), ivi compresi quelli resi disponibili per insussistenza dell’interesse pubblico al completamento dell’opera incompiuta;

D. elenco dei lavori del programma, con indicazione degli elementi essenziali per la loro individuazione;

E. lavori che compongono l’elenco annuale, con indicazione degli elementi essenziali per la loro individuazione;

F. elenco dei lavori presenti nel precedente elenco annuale non riproposti o avviati, o per i quali si è rinunciato all’attuazione.

Gli schemi tipo con le relative tabelle sono disponibili in formato editabile .DOC per gli Abbonati che ne facciano richiesta.


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Ordine di priorità degli interventi

Il D. Min. Infrastrutture e Trasp. 16/01/2018, n. 14 prevede che le amministrazioni devono tener conto di determinate priorità ai fini della realizzazione dei lavori previsti nel programma triennale. Sono da considerare prioritari i lavori di ricostruzione, riparazione e ripristino conseguenti a calamità naturali, di completamento delle opere incompiute, di manutenzione e recupero del patrimonio esistente, i progetti definitivi o esecutivi già approvati, i lavori cofinanziati con fondi europei o finanziabili con capitali privati.

I lavori di ricostruzione, riparazione e ripristino conseguenti a calamità naturali, e, in subordine, i lavori di completamento di opere pubbliche incompiute costituiscono la massima priorità.


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Iter di approvazione del programma triennale

Il programma deve essere redatto ogni anno, scorrendo l’annualità pregressa e aggiornando i programmi precedentemente approvati. I lavori per i quali sia stata avviata positivamente la procedura di affidamento non devono essere riproposti nel programma.

Una volta adottati, il programma triennale e il relativo elenco annuale devono essere pubblicati sul profilo del committente in modo da poter consentire eventuali osservazioni entro 30 giorni dalla pubblicazione. L’approvazione definitiva avviene entro i successivi 30 giorni dalla scadenza della fase di consultazione, ovvero, in assenza delle consultazioni, entro 60 giorni dalla pubblicazione.

Il programma approvato deve poi essere pubblicato in formato open data presso i siti informatici del committente, del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e dell’Osservatorio dei lavori pubblici di cui all’art. 213 del D. Leg.vo 50/2016.


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Modalità di aggiornamento e modifica

Il programma triennale ed il relativo elenco annuale vengono aggiornati entro 90 giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio. In caso di mancato aggiornamento per assenza di lavori, le amministrazioni devono comunque darne notizia sul profilo del committente nella sezione “Amministrazione trasparente”.

È prevista la possibilità di modificare il programma triennale nel corso dell’anno qualora le modifiche riguardino: la cancellazione o l’aggiunta di uno o più interventi; la sopravvenuta disponibilità di nuovi finanziamenti; l’anticipazione della realizzazione; la modifica del quadro economico.

Viene inoltre previsto che un lavoro può essere realizzato, anche se non inserito nell’elenco annuale, quando sia reso necessario da eventi imprevedibili o calamitosi, da sopravvenute disposizioni normative oppure quando sia corredato da un autonomo piano finanziario.

In ogni caso, le modifiche sono soggette agli obblighi di pubblicazione di cui agli artt. 21, comma 7, e 29, commi 1 e 2, del D. Leg.vo 50/2016.



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Opere pubbliche incompiute

Sono indicati criteri e modalità per favorire il completamento delle opere incompiute, prevedendo che ciascuna amministrazione debba inserire nel programma le opere incompiute di propria competenza, secondo l’ordine decrescente di classificazione, le caratteristiche ed i livelli di sviluppo previsti dall’art. 4 del D. Min. Infrastrutture e Trasp. 13/03/2013, n. 42, comma 2 N1.

Per ogni opera incompiuta devono essere indicate le modalità e le risorse per il loro completamento, oppure le soluzioni alternative (quali il riutilizzo ridimensionato, il cambio di destinazione d’uso o la cessione a titolo di corrispettivo per la realizzazione di altra opera). Nel caso di esigenze di pubblico interesse che non consentano l’adozione di soluzioni alternative, l’amministrazione può prevedere anche la vendita o la demolizione dell’opera.

Ai fini del completamento e della fruibilità dell’opera pubblica incompiuta, anche in caso di cambio di destinazione d’uso, le amministrazioni devono basarsi, ove pertinente, sugli esiti della valutazione ex ante, effettuata secondo le linee guida di cui all’art. 8 del D. Leg.vo 228/2011, da condurre secondo principi di appropriatezza e proporzionalità tenuto conto della complessità, dell’impatto e del costo dell’opera.

Se all’esito della valutazione emerge che per il completamento e la gestione delle opere pubbliche incompiute sussiste la capacità attrattiva di finanziamenti privati, le amministrazioni promuovono il ricorso a procedure di partenariato pubblico privato ai sensi dell’art. 180 del D. Leg.vo 50/2016 e seguenti.

A seguito della valutazione di cui sopra, sono inserite nell’elenco dei lavori del programma le opere incompiute per le quali l’amministrazione abbia determinato l’intervento da adottare e individuato la relativa copertura finanziaria.

Nel caso in cui invece l’amministrazione abbia ritenuto l’insussistenza dell’interesse pubblico al completamento ed alla fruibilità dell’opera, si riportano:

- nell’elenco degli immobili di cui alla scheda C dell’Allegato I al D. Min. Infrastrutture e Trasp. 16/01/2018, n. 14, le opere pubbliche incompiute per le quali si intenda cedere la titolarità dell’opera ad altro ente pubblico o ad un soggetto esercente una funzione pubblica ovvero procedere alla vendita dell’opera sul mercato;

- nell’elenco dei lavori di cui alle schede D ed E del suddetto Allegato I, le opere pubbliche incompiute per le quali intenda procedere alla demolizione (in questo ultimo caso devono essere inseriti nel programma triennale gli oneri necessari per lo smantellamento dell’opera e la riqualificazione/bonifica del sito).



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CHIARIMENTI PERIODO ANTECEDENTE AL DECRETO ATTUATIVO

Come già segnalato, il D.M. 14/2018, con le schede allegate, ha sostituito il precedente D.M. 24/10/2014, prevedendo altresì che fino alla data di sua operatività si applicasse l’art. 216 del D. Leg.vo 50/2016, comma 3, oltre che il suddetto D.M. 24/10/2014.

Inoltre, in ordine alle modalità da seguire per la pubblicazione del programma triennale dei lavori pubblici sul sito informatico dell’Osservatorio, con il Comunicato ANAC 26/10/2016 è stato chiarito che, nelle more dell’adeguamento definitivo dei sistemi informatici dell’Autorità, l’obbligo di pubblicazione era adempiuto con la pubblicazione dei programmi sul profilo di committente dell’ente e sul sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.



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