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Ultimo aggiornamento
13/11/2016

Linee guida ANAC n. 4 sugli affidamenti sotto soglia (Determ. 1097 del 26/10/2016)

Sintesi dei punti principali delle Linee guida ANAC n. 4 sugli affidamenti sotto soglia (Determ. 1097 del 26/10/2016). Ambito di applicazione; principi comuni; lavori, servizi e forniture di importo inferiore a 40.000 Euro; procedura negoziata per lavori di importo compreso tra 40.000,00 e 150.000 Euro e per servizi e forniture di importo superiore a 40.000 Euro e inferiore alle soglie; procedura negoziata per lavori di importo compreso tra 150.000 e 1 milione di Euro.
A cura di:
  • Maria Francesca Mattei

Sono state adottate con Determinazione 26/10/2016 n. 1097 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 23/11/2016, n. 274) le Linee guida n. 4 dell’ANAC, che recano la definizione delle modalità di dettaglio per supportare le stazioni appaltanti nelle attività relative ai contratti di importo inferiore alla soglia UE e migliorare la qualità delle procedure, delle indagini di mercato nonché la formazione e gestione degli elenchi degli operatori economici.
L’adozione di queste linee guida comporta il superamento del regime provvisorio di cui all’art. 216, comma 9, del D. Leg.vo 50/2016, in base al quale “l’individuazione degli operatori economici avviene tramite indagini di mercato effettuate dalla stazione appaltante mediante avviso pubblicato sul proprio profilo del committente per un periodo non inferiore a quindici giorni, specificando i requisiti minimi richiesti ai soggetti che si intendono invitare a presentare offerta, ovvero mediante selezione dai vigenti elenchi di operatori economici utilizzati dalle stazioni appaltanti”.

Il testo del provvedimento e della relazione illustrativa sono consultabili in allegato all'articolo. Per maggiori dettagli si segnala inoltre l’articolo: Procedure di scelta del contraente e criteri di aggiudicazione nel D. Leg.vo 50/2016

Per lo stato dell’arte di tutti i provvedimenti attuativi del D. Leg.vo 50/2016 si vedano gli articoli “Mappa di attuazione del nuovo Codice dei contratti pubblici” e “Tutte le Linee guida ed i provvedimenti attuativi del D. Leg.vo 50/2016”.

AMBITO DI APPLICAZIONE - L’art. 36 del D. Leg.vo 50/2016 disciplina:

  • gli appalti aggiudicati nei settori ordinari, ivi inclusi i servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria (e, in quanto compatibili anche ai settori speciali)
  • le concessioni di lavori pubblici e di servizi.

Restano fermi gli obblighi di utilizzo di strumenti di acquisto e di negoziazione, anche telematici, previsti dalle vigenti disposizioni in materia di spending review nonché la normativa sulla qualificazione delle stazioni appaltanti e sulla centralizzazione e aggregazione della committenza.

PRINCIPI COMUNI - Negli affidamenti sotto soglia, le stazioni appaltanti devono agire nel rispetto dei principi e delle procedure semplificate identificate all’art. 36, comma 2 del D. Leg.vo 50/2016. Resta ferma, in ogni caso, la facoltà, per le singole amministrazioni aggiudicatrici, di ricorrere, nell’esercizio della propria discrezionalità, alle procedure ordinarie, qualora le esigenze del mercato suggeriscano di assicurare il massimo confronto concorrenziale. In ragione di ciò, ad avviso dell’ANAC, nelle ipotesi in cui il mercato risulti particolarmente ampio, le stazioni appaltanti dovrebbero indicare, nella determina a contrarre, non solo la procedura semplificata applicabile con riferimento agli importi di cui al citato art. 36, ma altresì le ragioni che hanno indotto ad optare per un sistema di affidamento non aperto alla partecipazione di tutte le imprese potenzialmente interessate.
Nell’espletamento delle procedure ad evidenza pubblica, le stazioni appaltanti devono assicurare:

  • l’uso ottimale delle risorse economiche;
  • la congruità dei propri atti rispetto al conseguimento dello scopo cui sono preordinati;
  • l’esigenza di non dilatare la durata del procedimento di selezione del contraente in assenza di obiettive ragioni;
  • una condotta leale ed improntata a buona fede;
  • l’effettiva contendibilità degli affidamenti da parte dei soggetti potenzialmente interessati;
  • una valutazione equa ed imparziale dei concorrenti;
  • la conoscibilità delle procedure di gara, nonché l’uso di strumenti che consentano un accesso rapido ed agevole alle informazioni;
  • l’adeguatezza dell’azione rispetto alle finalità e all’importo dell’affidamento;
  • il non consolidarsi di rapporti solo con alcune imprese.

L’espresso obbligo di rispettare i suddetti principi, rende necessaria - ad avviso dell’Autorità - una rivisitazione delle prassi abitualmente seguite dalle stazioni appaltanti nelle procedure sotto soglia, nel senso dell’adozione di procedure improntate ad una maggiore trasparenza nella scelta del contraente, mediante:

  • la predeterminazione ed esplicitazione dei criteri per la selezione degli operatori economici, con riferimento allo specifico contratto;
  • la garanzia di adeguate forme di pubblicità agli esiti delle procedure di affidamento;
  • la fissazione di requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che, senza rinunciare al livello qualitativo delle prestazioni, consentano la partecipazione anche delle micro e delle piccole imprese.

AFFIDAMENTO ED ESECUZIONE DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE IMPORTO INFERIORE A 40.000 EURO - Esso può avvenire tramite affidamento diretto, adeguatamente motivato, o, per i lavori, tramite amministrazione diretta. Gli affidamenti in amministrazione diretta devono essere individuati direttamente dalla stazione appaltante, sotto la guida del RUP, non essendo più previsto nell’attuale Codice un elenco di ambiti oggettivi di riferimento. Tali lavori, solitamente, coincidono con quelli urgenti imprevisti o imprevedibili e con i piccoli lavori di manutenzione di opere o impianti.
La determina a contrarre deve indicare:

  • l’esigenza che la stazione appaltante intende soddisfare;
  • le caratteristiche delle opere/beni/servizi che si intendono conseguire;
  • i criteri per la selezione degli operatori economici e delle offerte;
  • l’importo massimo stimato e la relativa copertura.

In ogni caso, è preferibile che l’avvio della procedura sia preceduto dallo svolgimento di una preliminare indagine esplorativa del mercato volta a identificare la platea dei potenziali affidatari.
I requisiti di partecipazione devono riferirsi:

  • all’idoneità professionale, richiedendo all’operatore economico di esibire, ad esempio, il certificato di iscrizione alla CCIAA o ad altro albo, ove previsto, capace di attestare lo svolgimento delle attività nello specifico settore oggetto del contratto;
  • alla capacità economica e finanziaria, esigendo, ad esempio, la dimostrazione di livelli minimi di fatturato globale o altra documentazione considerata idonea;
  • alle capacità tecniche e professionali, richiedendo l’attestazione di esperienze maturate nello specifico settore, o in altro settore ritenuto assimilabile, nell’anno precedente o in altro intervallo temporale ritenuto significativo ovvero il possesso di specifiche attrezzature e/o equipaggiamento tecnico.

Il ricorso all’affidamento diretto deve essere adeguatamente motivato dando conto:

  • del possesso, da parte dell’operatore economico selezionato, dei requisiti richiesti nella determina a contrarre;
  • della rispondenza di quanto offerto alle esigenze della stazione appaltante;
  • di eventuali caratteristiche migliorative offerte dal contraente;
  • della convenienza del prezzo in rapporto alla qualità della prestazione.

Per soddisfare l’obbligo motivazionale di cui all’art. 36, comma 2, lettera a) del D. Leg.vo 50/2016, le stazioni appaltanti possono inoltre procedere alla valutazione comparativa dei preventivi di spesa forniti da due o più operatori economici.
Per gli affidamenti di importo inferiore a 40.000 Euro:

  • la stipula del contratto avviene mediante corrispondenza secondo l’uso del commercio consistente in un apposito scambio di lettere (art. 32, comma 14, del D. Leg.vo 50/2016). È nella facoltà delle parti effettuare lo scambio mediante PEC o strumenti analoghi negli Stati membri;
  • non si applica il termine dello stand still per la stipula del contratto (art. 32, comma 10, lettera b);
  • si applica l’art. 29 del Codice che impone alle stazioni appaltanti la pubblicazione nei propri siti web istituzionali delle motivazioni, almeno in sintesi, che hanno condotto alla scelta dell’affidatario del contratto.

PROCEDURA NEGOZIATA PER LAVORI DI IMPORTO PARI O SUPERIORE A 40.000,00 EURO E INFERIORE A 150.000 EURO E PER SERVIZI E FORNITURE DI IMPORTO SUPERIORE A 40.000 EURO E INFERIORE ALLE SOGLIE - Le stazioni appaltanti possono procedere tramite procedura negoziata previa consultazione di almeno 5 operatori economici, ove esistenti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti (art. 36, comma 2, lettera b). Anche in tal caso, la stazione appaltante può eseguire i lavori in amministrazione diretta, fatta salva l’applicazione della procedura negoziata per l’acquisto e il noleggio dei mezzi necessari.
Nell’ambito della determina a contrarre - con la quale prende avvio la procedura - le amministrazioni aggiudicatrici dovranno indicare:

  • l’esigenza che intendono soddisfare tramite l’affidamento;
  • le caratteristiche minime delle opere/beni/servizi che intendono conseguire;
  • i criteri per la selezione degli operatori da invitare;
  • il criterio per la scelta della migliore offerta.

La fase delle indagini di mercato, promossa dal RUP, è preordinata a conoscere l’assetto del mercato di riferimento. Tali indagini devono avvenire secondo le modalità ritenute più convenienti, anche tramite la consultazione dei cataloghi elettronici del mercato elettronico propri o delle altre amministrazioni aggiudicatrici, nonché di altri di fornitori esistenti, formalizzandone i risultati e avendo cura di escludere quelle informazioni che potrebbero compromettere la posizione degli operatori sul mercato di riferimento.
In ogni caso, dovrà essere assicurata adeguata pubblicità dell’attività di esplorazione del mercato, mediante la pubblicazione di un avviso - recante le principali informazioni sull’affidamento - sul profilo di committente, nella sezione “Amministrazione trasparente” (sezione “bandi e contratti”), o altre forme di pubblicità, per un periodo minimo identificabile in 15 giorni, salva la riduzione del suddetto termine per motivate ragioni di urgenza a non meno di 5 giorni. In tale avviso, la stazione appaltante potrà inoltre riservarsi la facoltà di procedere alla selezione dell’affidatario mediante sorteggio, di cui sarà data successiva notizia.
Ai fini dell’individuazione degli operatori economici, le stazioni appaltanti potranno fare ricorso agli elenchi costituiti ad hoc, a condizione che:

  • gli elenchi siano costituiti a seguito di avviso pubblico, nel quale viene rappresentata la volontà dell’amministrazione di realizzare un elenco di soggetti da cui possono essere tratti i nomi degli operatori da invitare;
  • tale avviso sia reso conoscibile mediante pubblicazione sul profilo del committente nella sezione “Amministrazione trasparente” (sezione “bandi e contratti”), o altre forme di pubblicità, e rechi le informazioni necessarie ai fini dell’iscrizione degli operatori interessati;
  • l’iscrizione all’elenco da parte degli operatori economici interessati provvisti dei requisiti richiesti sia consentita senza limitazioni temporali;
  • una volta costituito l’elenco - che deve essere pubblicato sul sito web - l’amministrazione aggiudicatrice preveda le modalità di revisione dello stesso, con cadenza almeno annuale, così da disciplinarne compiutamente modi e tempi di emendamento.

Una volta conclusa l’indagine di mercato ovvero consultati gli elenchi di operatori economici, la stazione appaltante deve procedere alla selezione, in modo non discriminatorio, degli operatori economici da invitare, in numero proporzionato all’importo e alla rilevanza del contratto e, comunque, in numero almeno pari a 5 (il numero può essere anche superiore), sulla base dei criteri definiti nella determina a contrarre.
Nel caso in cui non sia possibile procedere alla selezione degli operatori economici da invitare sulla base dei requisiti posseduti, la stazione appaltante può procedere al sorteggio, debitamente pubblicizzato nell’avviso di indagine esplorativa o nell’avviso di costituzione di elenco. In tale ipotesi, l’amministrazione deve rendere tempestivamente noto, con adeguati strumenti di pubblicità, la data e il luogo di espletamento del sorteggio, adottando gli opportuni accorgimenti affinché i nominativi degli operatori selezionati tramite sorteggio non vengano resi noti, né siano accessibili, prima della scadenza del termine di presentazione delle offerte, ai sensi dell’art. 53, comma 2, lettera b), del Codice.
In ragione del principio di trasparenza e di pubblicità, la determina a contrarre è pubblicata anche nelle procedure negoziate di importo inferiore alla soglia di rilevanza Europea.
In ogni caso, la stazione appaltante è tenuta al rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, favorendo la distribuzione temporale delle opportunità di aggiudicazione tra tutti gli operatori potenzialmente idonei ed evitando il consolidarsi di rapporti esclusivi con determinati operatori.
Una volta selezionati, gli operatori economici sono invitati contemporaneamente a presentare offerta a mezzo di PEC ovvero, quando ciò non sia possibile, tramite lettera (art. 75, comma 3).
All’invito dovrebbero essere allegati lo schema di contratto ed il capitolato tecnico, se predisposti.
Quanto al criterio di aggiudicazione, è consentito il ricorso al prezzo più basso nel caso di affidamento di lavori di importo pari o inferiore a 1 milione di Euro (sia mediante massimo ribasso sull’elenco prezzi che mediante offerta a prezzi unitari) e di servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo.
Le sedute di gara, siano esse svolte dal RUP oppure dal seggio di gara o dalla commissione giudicatrice, devono essere svolte in forma pubblica e le relative attività devono essere verbalizzate.
Il possesso dei requisiti, autocertificati dall’operatore economico nel corso della procedura, è verificato dalla stazione appaltante secondo le modalità, nell’intenzione del legislatore semplificate, di cui ai commi 5 e 6 dell’art. 36. La verifica è obbligatoria nei confronti del solo aggiudicatario.
La stipula del contratto - per la quale non occorre attendere il termine dilatorio dello stand still - deve aver luogo, a pena di nullità, con atto pubblico notarile informatico ovvero in modalità elettronica secondo le norme vigenti per ciascuna stazione appaltante, in forma pubblica amministrativa a cura dell’Ufficiale rogante della stazione appaltante o mediante scrittura privata (art. 32, comma 14, del Codice). Si veda per approfondimenti l’articolo La forma di stipula dei contratti pubblici soggetti al D. Leg.vo 163/2006
Le stazioni appaltanti sono inoltre tenute a pubblicare, unitamente all’esito della procedura negoziata, l’esito dell’indagine di mercato e l’elenco dei soggetti invitati.

PROCEDURA NEGOZIATA PER LAVORI DI IMPORTO PARI O SUPERIORE A 150.000 EURO E INFERIORE A 1 MILIONE DI EURO - L’affidamento dei lavori di importo pari o superiore a Euro 150.000 Euro e inferiore a 1.000.000 Euro può aver tramite la procedura negoziata di cui all’art. 63, con consultazione di almeno 10 operatori economici, ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici.

Al riguardo, si ribadiscono le osservazioni sopra formulate, ad eccezione di quanto rilevato con riferimento ai requisiti di capacità economico/finanziaria e tecnico/professionale che, in questo caso, sono comprovati dall’attestato di qualificazione SOA (art. 84 del D. Leg.vo 50/2016).
Considerata l’ampiezza del limite di soglia fino a 1.000.000,00 di Euro, l’ANAC invita le stazioni appaltanti ad individuare meccanismi idonei a garantire la trasparenza della procedura e la parità di trattamento degli operatori economici.

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