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Sent. C. Cass. civ. 12/05/2015, n. 9636

1951898 1951898
1. Appalti pubblici - Gara - Responsabilità precontrattuale della P.A. ex art. 1338 Cod. civ. - Presupposti - Accertamento - Criteri. 2. Appalti pubblici - Gara - Responsabilità precontrattuale della P.A. - Difetto del visto della Corte dei conti - Risoluzione del contratto per inadempimento della P.A. - Esclusione - Fondamento. 3. Appalti pubblici - Gara - Responsabilità precontrattuale della P.A. - Sussistenza - Fondamento.

1. In presenza di norme che deve conoscere ed applicare in modo professionale, come quella sulla registrazione del contratto da parte della Corte dei conti, la P.A. che non informi il privato su quanto potrebbe determinare l'invalidità o inefficacia del contratto risponde per «culpa in contrahendo», salva la prova concreta dell

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SENTENZA

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE PRIMA SEZIONE CIVILE ha pronunciato la seguente sentenza

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SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1.- La società Fondedile Costruzioni, in proprio e quale mandataria di un'Ati, convenne in giudizio il Ministero per i lavori pubblici per sentir dichiarare la risoluzione del contratto di appalto per la costruzione di opere nel porto laguna di Venezia e di viadotti sul naviglio Brenta, con richiesta di condanna del convenuto al risarcimento dei danni, al pagamento degli interessi maturati sull'anticipazione e di altre voci. La Fondedile espose che, a seguito di gara a licitazione privata conclusasi con l'aggiudicazione dell'appalto, il Ministero aveva proceduto alla consegna immediata dei lavori per ragioni d'urgenza; successivamente era stato stipulato il contratto il 19 maggio 19

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MOTIVI DELLA DECISIONE

1.- Nel primo motivo è denunciata la violazione dell'art. 337 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, all. F, per avere la sentenza impugnata fatto derivare dalla mancata registrazione del decreto ministeriale di approvazione del contratto la totale inefficacia del contratto, in tal modo disconoscendo erroneamente l'effetto del decreto di approvazione e il rilievo solo secondario e residuale della registrazione (ai fini dell'efficacia ma non dell'esecutorietà del contratto).

1.1.- Il motivo è infondato. La sentenza impugnata ha ritenuto che il contratto di appalto stipulato tra le parti fosse privo della condizione di efficacia del visto di registrazione da parte della Corte dei conti (v., analogamente, Cass. n. 13582/2006, n. 14724/2001) e, di conseguenza, ha escluso l'invocata risoluzione del contratto per inadempimento del Ministero. La decisione è conforme a diritto e, in particolare, al principio secondo cui, in pendenza o assenza di una condicio juris di efficacia del contratto, come la registrazione o il visto dell'autorità di controllo, il contratto, seppur perfetto nei suoi elementi costitutivi, non è suscettibile di risoluzione per inadempimento, poiché questa presuppone la sua eseguibilità ed efficacia, che è esclusa fintantoché quella condizione non si avveri (v. Cass. n. 2255/1987), salva l'eventuale responsabilità precontrattuale dell'Amministrazione.

2.- Nel secondo motivo la ricorrente denuncia la violazione degli artt. 1337 e 1338 c.c., per avere escluso la responsabilità precontrattuale o extracontrattuale dell'Amministrazione, che era stata invocata con riferimento al diniego di registrazione del decreto di approvazione del contratto, a causa del suo comportamento colpevole nella fase della progettazione dell'opera, avendo la Corte dei conti riscontrato la carenza della necessaria autorizzazione del Ministero dei beni culturali e svolto osservazioni critiche su talune scelte tecniche effettuate dall'Amministrazione. La Corte d'appello non avrebbe considerato il frustrato affidamento ragionevolmente riposto dall'impresa nella genuinità del progetto, la cui esecuzione era oggetto di un contratto stipulato e approvato e di cui essa aveva iniziato l'esecuzione, a seguito della consegna anticipata dei lavori in via d'urgenza; inoltre, non avrebbe considerato che l'Amministrazione non aveva offerto giustificazioni del proprio comportamento, avendo sospeso i lavori per un lungo periodo, senza informare l'impresa.

La Corte d'appello ha escluso la responsabilità precontrattuale del Ministero, ritenendo che l'attrice non ne avesse dimostrato la colpa per l'esito negativo della vicenda contrattuale e che, anzi, una colpa si dovesse escludere, in considerazione della legittimità dell'esercizio della funzione pubblica da parte dello stesso Ministero nel procedimento di licitazione che si era svolto regolarmente, come testimoniato dalla menzione (nel decreto di approvazione del contratto) dell'approvazione delle opere da parte del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, mentre il rifiuto della registrazione alla Corte dei conti (per la mancanza del visto di conformità da parte del Ministero dei beni culturali e ambientali) non dimostrava che il Ministero fosse a conoscenza di elementi ostativi alla realizzazione delle opere.

Il motivo è fondato.

2.1.- E' necessario considerare che la responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione, contrariamente a quanto trapela dalla sentenza impugnata, non è responsabilità da provvedimento, ma da comportamento, e presuppone la violazione dei doveri di correttezza e buona fede nella fase delle trattative e della formazione del contratto (v. Cons. di Stato, sez. IV, n. 790/2014, in caso di revoca legittima degli atti della procedura di gara), sicché non rileva la legittimità dell'esercizio della funzione pubblica cristallizzato nel provvedimento amministrativo di aggiudicazione o in altri provvedimenti successivi, ma la correttezza del comportamento complessivamente tenuto dall'Amministrazione durante il corso delle trattative e della formazione del contratto. La ragione dell'evoluzione della giurisprudenza in tal senso, con una piena equiparazione dell'Amministrazione ad ogni contraente privato, si spiega considerando che tutte le fasi della procedura ad evidenza pubblica si pongono quale strumento di formazione progressiva del consenso contrattuale. Ad analoga conclusione è pervenuta questa Corte che ha ammesso la responsabilità precontrattuale dell'Amministrazione, prima e a prescindere dall'aggiudicazione, anche nell'ambito del procedimento strumentale alla scelta del contraente, nel quale essa instaura trattative (multiple o parallele) idonee a determinare la costituzione di rapporti giuridici specifici e differenziati nel momento in cui entra in contatto con una pluralità di offerenti ed è, quindi, tenuta al rispetto dei principi

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P.Q.M.

La Corte rigetta il primo motivo e, in accoglimento del secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia

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